第10節

誤り。違うのは「それが不当なものであると主張することはできない」の部分である。住民監査請求は、違法な財務会計上の行為だけでなく不当な行為も対象とする。

地方自治法242条1項は、普通地方公共団体の住民は、当該普通地方公共団体の長若しくは委員会若しくは委員又は当該普通地方公共団体の職員について、違法若しくは不当な公金の支出、財産の取得・管理・処分、契約の締結・履行、債務その他の義務の負担があると認めるとき、又は違法若しくは不当に公金の賦課・徴収若しくは財産の管理を怠る事実があると認めるときは、監査委員に対し監査を求め、必要な措置を講ずべきことを請求することができると定める。監査委員による監査は行政内部の統制であるから、審査請求と同じように、法令に違反する違法の場合に限らず、法令には反しないが裁量の行使として妥当でない不当の場合まで対象にできる。これに対し、住民訴訟は裁判所による統制であるため、242条の2第1項は対象を違法な行為又は怠る事実に限っており、不当は主張できない。監査請求と住民訴訟の対象の違いは、行政の内部統制と司法審査の役割の違いから生じている。本肢は住民訴訟の対象の限定を監査請求に持ち込んでいる点で誤りである。

誤り。違うのは「住民は，一定の数の他の住民とともに，これをする必要がある」の部分であり、住民監査請求は住民が一人でも単独ですることができる（地方自治法242条1項）。

地方自治法242条1項は、普通地方公共団体の住民は、長や職員について違法若しくは不当な財務会計上の行為や、公金の賦課若しくは徴収若しくは財産の管理を怠る事実があると認めるときは、これらを証する書面を添えて監査委員に監査を求め、必要な措置を講ずべきことを請求することができると定める。請求権者は住民であり、人数の要件は置かれていないから、住民は一人で単独に請求できる。これに対し、同法75条1項の事務監査請求は、地方公共団体の事務の執行全般を対象とするため、選挙権を有する者の総数の50分の1以上の者の連署を要件としている。住民監査請求が単独でできるのは、対象を財務会計上の行為と怠る事実に限定し、住民一人ひとりが地方公共団体の財産を守る監視者としての役割を果たすことを認めた制度だからである。

正しい。財産の管理を怠る事実について適法な住民監査請求をした住民は、当該執行機関又は職員を被告として怠る事実の違法確認を求める住民訴訟を提起できる（地方自治法242条の2第1項3号）。

地方自治法242条の2第1項は、住民監査請求をした住民が、監査の結果等に不服があるときなどに、裁判所に対し、当該執行機関又は職員に対する四つの請求をすることができると定める。このうち3号は、当該執行機関又は職員に対する当該怠る事実の違法確認の請求である。地方公共団体の土地をAが権原なく使用していることが判明していながら、長が明渡しや使用料相当額の請求をせずに放置していることは、財産の管理を怠る事実に当たる。この場合、住民は3号請求として、長又は関係する権限を有する職員を被告に、怠る事実が違法であることの確認を求めることができる。3号の被告は執行機関又は職員そのものであり、2号のように地方公共団体を被告とするのではない。怠る事実は継続する不作為であるため、監査請求の1年の期間制限は原則として及ばず、確認判決が確定すれば長は判決の趣旨に従って財産管理の是正を求められる。

正しい。住民監査請求は違法な財務会計行為だけでなく不当な財務会計行為も対象とするから、市有地の賃料が安すぎるという問題も対象に含まれる。

地方自治法242条1項は、普通地方公共団体の住民は、長や職員等について「違法若しくは不当な」公金の支出、財産の取得・管理・処分、契約の締結・履行、債務その他の義務の負担があると認めるとき、又は公金の賦課徴収や財産の管理を怠る事実があると認めるときに、監査委員に対して監査を求め、必要な措置を講ずべきことを請求できると定める。市有地を賃貸することは財産の管理・処分に当たる財務会計行為であり、Xの言い分のとおり適法に賃貸借契約が結ばれていたとしても、賃料が不相当に低いことは、市の財産を適正な対価なく利用させているという意味で少なくとも不当な財産の管理に該当する。住民監査請求が違法だけでなく不当まで対象にしているのは、監査委員による行政内部の統制として、裁判所が扱えない当不当の問題まで是正の対象にする趣旨である。これに対し住民訴訟は違法な行為・怠る事実のみを対象とし、不当は争えない（242条の2第1項）。この違いを踏まえれば、本肢のいう問題は監査請求の段階では対象に含まれる。

正しい。住民監査請求は、当該行為のあった日又は終わった日から1年を経過したときは、正当な理由があるときを除いてすることができない（地方自治法242条2項）。

地方自治法242条2項は、住民監査請求は当該行為のあった日又は終わった日から1年を経過したときはすることができないと定め、ただし正当な理由があるときはこの限りでないとする。財務会計行為の効力をいつまでも争えるとすると地方公共団体の財政運営が不安定になるため、法的安定の観点から期間を限ったものである。正当な理由の有無は、住民が相当の注意力をもって調査したときに客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたかどうか、また知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断される（最判平14.9.12）。なお、公金の賦課徴収や財産の管理を怠る事実については、怠る事実が続いている限り「行為のあった日」を観念できないため、原則としてこの期間制限は及ばない（最判昭53.6.23）が、怠る事実の違法が先行する財務会計行為の違法を理由とするものであるときは、その先行行為を基準に期間制限が適用される（最判昭62.2.20）。本肢は期間制限の存在を述べており正しい。

誤り。違うのは「住民監査請求をすることなく、適法に住民訴訟を提起することができる」の部分である。住民訴訟は住民監査請求を経た住民だけが提起でき、事案の重要性による例外はない。

地方自治法242条の2第1項は、普通地方公共団体の住民は、242条1項の規定による請求をした場合において、監査委員の監査の結果若しくは勧告若しくは議会、長その他の執行機関若しくは職員の措置に不服があるとき、又は監査委員が請求から60日以内に監査若しくは勧告を行わないとき、若しくは勧告に基づく措置が講じられないときは、裁判所に対し住民訴訟を提起することができると定める。条文が「請求をした場合において」と定めているとおり、住民訴訟は住民監査請求を経ていることを要件とし、これを監査請求前置主義という。財務会計上の行為の適否は、まず地方公共団体の内部で監査委員による監査と執行機関の自主的な是正に委ね、それで解決しなかった場合に限って裁判所の判断を求めるという段階構造を法が採ったからである。前置の例外は、監査委員が60日以内に監査や勧告をしない場合などに訴えを提起できるという形で条文に列挙されているだけであり、事案の重要性その他の事情によって監査請求を省略できる規定は置かれていない。監査請求を経ずに提起された住民訴訟は不適法として却下される。

正しい。監査の結果の通知を受けた住民が住民訴訟を提起できるのは、通知があった日から30日以内に限られる（地方自治法242条の2第2項1号）。

地方自治法242条の2第2項は、住民訴訟は同項各号に定める期間内に提起しなければならないと定め、1号は、監査委員の監査の結果又は勧告に不服がある場合は当該監査の結果又は当該勧告の内容の通知があった日から30日以内、2号は勧告を受けた議会・長等の措置に不服がある場合はその措置に係る監査委員の通知があった日から30日以内、3号は監査委員が請求から60日以内に監査又は勧告を行わない場合はその期間を経過した日から30日以内、4号は勧告を受けた執行機関等が措置を講じない場合は勧告に示された期間を経過した日から30日以内と定める。そして同条3項は、この期間は不変期間とすると定めており、裁判所が伸縮することはできない。住民訴訟は地方公共団体の財務会計上の行為の効力や職員の責任を争うものであり、長期間争える状態が続くと行政の安定を害するため、監査請求の結果が出てからの短い出訴期間を置いて早期に法律関係を確定させる趣旨である。したがって、Xは監査の結果の通知を受けた日から30日以内でなければ適法に住民訴訟を提起することができない。

正しい。住民訴訟の対象は違法な財務会計上の行為又は怠る事実に限られ（地方自治法242条の2第1項）、不当であることを主張することはできない。

地方自治法242条の2第1項は、住民は、監査請求に係る違法な行為又は怠る事実につき、訴えをもって、当該執行機関又は職員に対する行為の差止めの請求（1号）、行政処分たる行為の取消し又は無効確認の請求（2号）、怠る事実の違法確認の請求（3号）、職員又は相手方に損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを執行機関等に求める請求（4号）をすることができると定める。条文が対象を「違法な行為又は怠る事実」と限定しているのは、住民訴訟が裁判所による司法審査であり、裁判所は法律上の争訟として法令の適用によって解決できる違法の問題を判断するにとどまり、法令に反しないが妥当性を欠くという不当の問題は行政の裁量に属して裁判所の判断の対象にならないからである。これに対し住民監査請求（242条1項）は、監査委員という行政内部の機関による統制であるため、違法だけでなく不当な行為も対象にできる。したがって、Xは住民訴訟では財務会計上の行為が違法であることだけを主張でき、不当であるとの主張は住民監査請求の段階でしかできない。

誤り。違うのは「対象とする行為が処分に当たる場合に限り」の部分である。

地方自治法242条の2第1項1号は、当該執行機関又は職員に対する当該行為の全部又は一部の差止めの請求と定めており、対象を処分に限定する文言はない。住民訴訟の対象は住民監査請求の対象と同じ財務会計上の行為、すなわち公金の支出、財産の取得・管理・処分、契約の締結・履行、債務その他の義務の負担であり（242条1項）、これらの多くは支出命令や契約の締結といった事実行為や私法上の行為である。1号の差止めはこうした財務会計上の行為が行われる前にそれを止めるための請求であるから、処分に限ってしまえば、公金の支出の大半を事前に止められなくなり制度の意味を失う。処分に限られているのは、行政処分たる当該行為の取消し又は無効確認の請求と定める2号だけである。判例も、公金の支出が相当の確実さをもって予測される段階で1号の差止めを認めており（最判平5.9.7）、そこで問題となった支出は処分ではない。したがってXは、公金の支出が処分に当たらなくても、それが確実となった段階で1号の差止めを求めることができる。

誤り。違うのは「Xの経営する事業が受ける重大な損害を避けるため、執行停止の申立てを、適法にすることができる」の部分である。

住民訴訟は行政事件訴訟法5条の民衆訴訟であり、2号の取消請求には同法43条1項を通じて取消訴訟に関する規定が準用されるから（地方自治法242条の2第11項）、執行停止（行訴法25条）の申立て自体はできる。しかし執行停止は、処分により申立人に重大な損害が生ずるのを避けるため緊急の必要があるときに認められる仮の救済であり、住民訴訟でこの要件をどう読むかは訴訟の性質から決まる。住民訴訟は、住民が自己の権利利益の救済を求める訴訟ではなく、地方公共団体の財務会計の適正を確保するために住民に法が特別に認めた客観訴訟であり、原告は自己の法律上の利益がなくても提起できる。その反面として、原告Xが個人として経営する事業に生ずる損害は、この訴訟が守ろうとしている利益ではなく、執行停止の要件である重大な損害として斟酌される損害にも当たらない。Xの主張する損害は支出処分がXに向けられたことによる損害でもない。したがって、Xが自己の事業の損害を理由に相手方への支払の執行停止を申し立てることは認められない。

正しい。市有地の貸付先に対して違法状態の解消を求めないことは財産の管理を怠る事実に当たり得るから、Xは3号に基づく怠る事実の違法確認の住民訴訟を適法に提起できる。

地方自治法242条1項は、住民監査請求の対象として公金の支出などのほか財産の管理を怠る事実を掲げ、242条の2第1項3号はこれに対応する訴訟類型として、執行機関又は職員に対する当該怠る事実の違法確認請求を定める。市有地は公有財産（238条1項）であるから、市長が貸付先に対して違法状態の是正を求めず適正な管理を怠ることは、財産の管理を怠る事実に当たり得る。本肢と同型の事案について判断したのが最大判平22.1.20（空知太神社事件）である。同判決は、町内会に無償で使用させている市有地上に神社施設が存在する状態について、一般人の目から見て市が特定の宗教に対して特別の便益を提供し援助していると評価されるとして、憲法89条の禁止する宗教上の団体に対する公の財産の利用提供に当たり20条1項後段にも違反すると判断した。この事件自体が市長の土地管理の懈怠の違法確認を求めた3号請求であり、訴えの適法性は判例上当然の前提とされている。政教分離違反という憲法上の問題も、当該財産管理の違法性を基礎づける限度で審理の対象になる。

正しい。1号の差止請求の被告は当該行為をしようとする執行機関又は職員であり、権限の委任を受けて処分をする権限を有する総務部長Bが当該職員として被告になる。

地方自治法242条の2第1項1号は、当該執行機関又は職員に対する当該行為の全部又は一部の差止めの請求と定めており、被告は財務会計上の行為をしようとする執行機関又は職員そのものである。住民訴訟は行政事件訴訟法5条の民衆訴訟であり、地方自治法242条の2第11項により行政事件訴訟法43条が適用されるが、同条1項が取消訴訟の規定を準用するのは処分又は裁決の取消しを求めるものに限られる。1号請求はこれに当たらず、同条3項で当事者訴訟の規定が準用されるにとどまるから、被告を処分庁の所属する行政主体に一元化した同法11条1項は準用されない。したがって1号請求の被告は条文どおり執行機関又は職員であり、地方公共団体ではない。ここでいう職員とは当該財務会計上の行為を行う権限を法令上有する者をいい、権限が委任されると受任者が自己の名と責任で権限を行使するから、公金の支出を内容とする処分の権限を有するのは総務部長Bである。1号請求は将来の行為を対象とするため、当該行為が相当の確実さをもって予測されることを要するが、本肢はその要件を満たす事例を前提としている。

正しい。2号の取消請求には行政事件訴訟法43条1項を通じて同法11条1項1号が準用されるから、処分をした総務部長Bの所属するA市が被告になる。

地方自治法242条の2第1項2号は、行政処分たる当該行為の取消し又は無効確認の請求を住民訴訟の類型として認める。この請求は行政事件訴訟法43条1項の処分又は裁決の取消しを求めるものに当たるから、地方自治法242条の2第11項を介して、同法9条と10条1項を除き取消訴訟の規定が準用される。除外されるのは原告適格と自己の法律上の利益に関係のない違法の主張制限であり、住民訴訟が住民の個人的利益とは無関係に財務会計行為の適正を確保する客観訴訟であることの帰結である。これに対し被告適格を定める同法11条は除外されておらず、そのまま準用される。平成16年改正後の11条1項1号は、処分をした行政庁が公共団体に所属する場合はその公共団体を被告とすると定めているから、委任を受けて処分をした総務部長Bの所属するA市が2号請求の被告になる。1号の差止請求や4号の請求が同条3項の規律に服して執行機関又は職員を被告とするのに対し、2号請求だけが同条1項により行政主体を被告とする点が、条文の構造から生じる違いである。

正しい。4号請求の被告は損害賠償請求権を行使する権限をもつ執行機関又は職員であり、A市を統轄・代表し財産の管理事務を担任する市長Cが被告になる。

地方自治法242条の2第1項4号本文の請求は、平成14年改正前は住民が地方公共団体に代位して職員個人を直接被告とする代位訴訟であったが、改正により、当該職員等に損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に対して求める義務付け型の訴訟に改められた。したがって4号訴訟の被告は、賠償請求の相手方となるべき者ではなく、地方公共団体が有する請求権を行使する権限をもつ執行機関又は職員である。普通地方公共団体の長は当該団体を統轄し代表し（147条）、その事務を管理し執行する権限を有し（148条）、財産の取得・管理・処分に関する事務を担任する（149条6号）から、A市が有するBに対する損害賠償請求権を行使すべき執行機関は市長Cである。市長からBに委任されたのは公金の支出を内容とする特定の処分をする権限にとどまり、損害賠償請求権の行使権限は移っていない。4号請求は処分の取消しを求めるものではないので行政事件訴訟法43条3項により当事者訴訟の規定が準用され、11条の準用がないため被告はA市ではなく市長Cになる。

誤り。違うのは「住民訴訟を提起することができる期間に関する規定はない」の部分であり、住民訴訟は地方自治法242条の2第2項各号の30日以内に提起しなければならず、この期間は不変期間である（同条3項）。

住民訴訟は、住民監査請求を経た住民が、監査の結果や勧告、それに基づく措置に不服があるときなどに提起できる訴訟である（地方自治法242条の2第1項）。同条2項は、住民訴訟を提起できる期間を場合ごとに定めており、監査の結果又は勧告に不服がある場合はその通知があった日から30日以内（1号）とするなど、四つの場合それぞれについて起算日から30日以内とする。同条3項はこの期間を不変期間と定め、裁判所が伸縮できないものとしている。住民訴訟は財務会計上の行為の効力や職員の責任にかかわる訴訟であり、長期間争える状態を続けると地方公共団体の財務運営が不安定になるため、監査請求前置と組み合わせて短い期間で提起させる仕組みがとられている。怠る事実を対象とする場合も同じであり、監査請求の1年の期間制限が原則として及ばないことと、住民訴訟に出訴期間があることは別の問題である。

正しい。財産の管理を怠る事実について適法な住民監査請求をした住民は、当該執行機関又は職員を被告として怠る事実の違法確認を求める住民訴訟を提起できる（地方自治法242条の2第1項3号）。

地方自治法242条の2第1項は、住民監査請求をした住民が、監査の結果等に不服があるときなどに、裁判所に対し、当該執行機関又は職員に対する四つの請求をすることができると定める。このうち3号は、当該執行機関又は職員に対する当該怠る事実の違法確認の請求である。地方公共団体の土地をAが権原なく使用していることが判明していながら、長が明渡しや使用料相当額の請求をせずに放置していることは、財産の管理を怠る事実に当たる。この場合、住民は3号請求として、長又は関係する権限を有する職員を被告に、怠る事実が違法であることの確認を求めることができる。3号の被告は執行機関又は職員そのものであり、2号のように地方公共団体を被告とするのではない。怠る事実は継続する不作為であるため、監査請求の1年の期間制限は原則として及ばず、確認判決が確定すれば長は判決の趣旨に従って財産管理の是正を求められる。

誤り。違うのは「別個に住民監査請求をする必要はなく，住民訴訟を起こせる」の部分である。

地方自治法242条の2第1項柱書は、住民訴訟を提起できる者を「前条第一項の規定による請求をした場合において」監査委員の監査の結果や勧告、それに基づく措置に不服があるときなどに限定している。すなわち住民訴訟は住民監査請求を経た住民でなければ提起できず、監査請求前置が要件とされている。住民訴訟は住民個人の権利利益の救済ではなく、地方公共団体の財務会計の適正を住民全体の利益のために確保する客観訴訟であり、法律が特に認めた民衆訴訟である（行政事件訴訟法5条・42条）。そのため訴訟の前にまず地方公共団体の内部機関である監査委員による自主的な是正の機会を与え、司法審査は監査によっても是正されなかった場合の最後の手段とする仕組みがとられている。監査請求の対象と住民訴訟の対象が同一であることも求められ、監査請求を経ていない行為について住民訴訟を起こすことはできない。したがって、監査請求をせずに直ちに住民訴訟を起こせるという本肢は法令とずれている。

誤り。違うのは「市長個人を被告として，A市に損害賠償を支払えという訴訟を提起することができる」の部分である。

地方自治法242条の2第1項4号は、住民訴訟の一つとして、当該職員又は当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを、当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に対して求める請求を定めている。平成14年の改正前は、住民が地方公共団体に代位して職員個人を被告に損害賠償を請求する代位請求の形であったが、改正後は、執行機関としてのA市長を被告として、A市が市長個人に賠償請求をせよと求める義務付け型の訴訟に改められた。判決で請求が認容されると、A市は判決確定の日から60日以内に当該職員に支払を請求し、支払われなければA市が改めて当該職員を被告に損害賠償請求訴訟を提起する（242条の3）。したがって、極端に安い賃料で貸した市長の責任を追及する場合も、住民が市長個人を直接の被告にすることはできず、被告は執行機関であるA市長（機関）であって、請求の内容もA市が市長個人に請求することの義務付けである。本肢は改正前の代位請求の形を述べており、現行法とずれている。

誤り。違うのは「違法な財務会計行為が行われた当時，当該普通地方公共団体の住民であったことが，訴えの適法要件になる」の部分である。地方自治法は行為当時の住民であることを要求しておらず、行為後に住民となった者も適法な監査請求を経れば住民訴訟を提起できる。

地方自治法242条1項は、普通地方公共団体の住民は、当該普通地方公共団体の長その他の執行機関又は職員について違法若しくは不当な公金の支出等があると認めるときは監査委員に対し監査を求めることができると定め、同法242条の2第1項は、その監査請求をした住民が訴えを提起できると定める。いずれの条文も、監査請求時と提訴時に住民であることを求めているだけで、違法な財務会計行為が行われた当時に住民であったことを要件とはしていない。住民訴訟は、住民が自己の被った損害を回復するための訴訟ではなく、地方公共団体の構成員である住民全体の利益を保障するために法律によって特別に認められた参政権の一種であり、原告は専ら住民全体の利益のために公益の代表者として地方財務行政の適正化を主張するものである（最判昭53.3.30）。この性質からすれば、現に住民である者は、いつ住民になったかにかかわらず、当該団体の財務の適正について利害を有し公益を代表する立場にあるから、行為当時の住民であることを要求する理由はない。本肢は法律に無い要件を加えている点で誤りである。

誤り。違うのは「専門の機関である監査委員等のみがその統制を行うことができ、住民訴訟等において裁判所が同原則の違反を統制することは許されない」の部分である。

地方自治法2条14項は、地方公共団体がその事務を処理するに当たり、住民の福祉の増進に努めるとともに最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならないと定め、地方財政法4条1項も経費はその目的を達成するための必要かつ最少の限度を超えて支出してはならないと定める。これらは行政運営の指針にとどまらず、財務会計行為の適法性を判断する基準として裁判所も用いている。最判平20.1.18は、土地開発公社との委託契約に基づく支出が住民訴訟で争われた事件で、当該契約を無効としなければ地方自治法2条14項、地方財政法4条1項の趣旨を没却する結果となる特段の事情が認められる場合には、契約は私法上無効になると判示した。住民訴訟は、違法な財務会計行為について住民が裁判所の統制を求める制度であり、経済性・効率性の原則違反も、それが財務会計行為の違法を導く限り裁判所の審査対象になる。本肢は統制の主体を監査委員等に限っている点が誤りである。

正しい。4号請求を認容して損害賠償の請求を命ずる判決が確定したときは、長は判決確定の日から60日以内に相手方に損害賠償金の支払を請求しなければならない（地方自治法242条の3第1項）。

平成14年改正前の4号請求は、住民が地方公共団体に代位して職員や相手方を直接被告とする訴訟であったが、改正後の4号本文は、当該職員又は相手方に損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを執行機関又は職員に対して求める請求という二段構えになった。住民が勝訴しても、判決は市長に対してCへ請求するよう命ずるにとどまり、Cへの請求権そのものが判決で実現されるわけではない。そこで地方自治法242条の3第1項は、4号本文の請求を認容する判決が確定した場合には、長は当該判決が確定した日から60日以内の日を期限として、判決により請求が命じられた損害賠償金又は不当利得の返還金の支払を請求しなければならないと定め、長に請求を義務づけた。期限までに支払われないときは、地方公共団体はその損害賠償又は不当利得返還を求める訴訟を提起しなければならず（同条2項）。住民訴訟の判決を実効化するための仕組みであり、市長はCに対する損害賠償金の支払請求を義務付けられる。