行政規則（通達・要綱・審査基準）と外部効果とは
ぎょうせいきそく
行政規則とは、行政機関が定める一般的な定めのうち、国民の権利義務を直接に規律せず、行政の内部でだけ効力をもつものです。通達・要綱・審査基準・処分基準がこれに当たり、法律の委任を受けて国民を拘束する法規命令と区別されます。
役所の窓口では、職員が本省からの通達や、公にされた審査基準を見ながら申請を処理しています。これらは上の機関が下の機関に向けて出した仕事の進め方の定めで、国民に向けた法令ではありません。だから国民も裁判所もこれに縛られず、通達どおりの処分でも法令に反していれば違法になります。ただし、基準を公にして国民に見せた以上、理由もなく基準と違う扱いをすれば平等な取扱いや相手の信頼を裏切るので、そこから外への効果が生まれます。
行政規則は国民と裁判所を拘束せず、これに反する処分も当然には違法になりません
行政規則は行政の内部に向けた定めで、法規命令のように国民の権利義務を直接規律する法規の性質をもちません。通達は、上級行政機関が指揮監督権に基づいて下級行政機関に発する命令で（国家行政組織法14条2項）、行政組織の内部では下級行政機関とその職員を拘束しますが、それは内部の話です。最判昭和43年12月24日（墓地埋葬通達事件）は、通達は所管の機関と職員に対する示達であって一般の国民は直接これに拘束されず、裁判所も法令を解釈適用するにあたって通達に示された解釈に拘束されないとし、「行政機関が通達の趣旨に反する処分をした場合においても、そのことを理由として、その処分の効力が左右されるものではない」と述べました。「下級行政機関は上級行政機関の発する通達に拘束されるから、行政機関が通達に反する処分をした場合、当該処分は権限を逸脱して行われたものとして無効となる」という肢は誤りです。通達違反は職員の職務上の責任の問題であり、処分の効力は法令に適合しているかどうかで決まります。逆に、審査基準となる通達があっても、事案の性質に応じて基準と異なる扱いをすることは許されます。「申請に対する裁量処分を行うかどうかを判断するための審査基準となる通達があるときは、行政庁は、当該通達に拘束されるから、事案の性質に応じて当該通達の定めと異なる内容の処分をすることは許されない」という肢は誤りです。基準は裁量権の行使を適正にするために置かれるもので、個別事情に応じた判断の余地を残すからです。裁判所の側から見ても同じで、処分基準に従ってされた処分を裁判所が違法として取り消すのに、処分基準そのものを無効としたり取り消したりする必要はありません。「行政庁は、処分基準に従わない行政処分を行うことができないから、裁判所が処分基準に従って行われた行政処分を違法として取り消すためには、処分基準が無効であるか、又は違法として取り消される必要がある」という肢は誤りです。裁判所は基準ではなく法令に照らして処分の適法性を判断します。
- 解釈基準法令の文言をどう解釈するかを示す。通達の多くはこれにあたる
- 裁量基準裁量権をどう行使するかの基準。行政手続法上の審査基準・処分基準が典型
- 給付規則補助金の交付要綱など、給付の相手方や額を定める内部の基準
- 組織規範・特別権力関係の定め内部の事務配分や職員の服務に関する定め
- 要綱法令の根拠なく行政指導の指針として定められる内部基準。宅地開発指導要綱が典型
審査基準の設定は義務で、処分基準の設定は努力義務です
行政手続法は、申請により求められた許認可等をするかどうかをその法令の定めに従って判断するために必要とされる基準を審査基準と呼び（2条8号ロ）、不利益処分をするかどうか又はどのような不利益処分とするかを判断するために必要とされる基準を処分基準と呼びます（2条8号ハ）。審査基準は申請に対する処分をするかどうかという実体的な判断のための基準で、審査の手続に関する基準ではありません。処分基準は不利益処分についての基準で、申請に対する処分の内容に関する基準ではありません。設定の義務にも差があります。審査基準は「定めるものとする」とされ、行政上特別の支障があるときを除いて公にしておかなければなりません（5条）。処分基準は定めて公にしておくよう「努めなければならない」とされ、努力義務にとどまります（12条）。不利益処分は事案ごとの事情の幅が広く、基準をあらかじめ細かく定めることが難しい場面があるからです。「審査基準は申請に対する処分の審査手続に関する基準、処分基準は申請に対する処分の内容に関する基準であり、行政庁は、そのいずれをもあらかじめ定めておかなければならない」という肢は誤りです。二つの定義が入れ替えられているうえ、処分基準まで義務であるかのように述べている点でも誤っています。基準を定める義務の中身は裁量基準と不利益処分で扱います。
審査基準・処分基準を定めるときは、意見公募手続を経なければなりません
行政手続法は、命令等制定機関が命令等を定めようとするときは、案と関連資料をあらかじめ公示し、意見の提出先と提出期間を定めて広く一般の意見を求めなければならないとしています（39条1項）。ここでいう命令等には、法律に基づく命令又は規則のほか、審査基準、処分基準、行政指導指針が含まれます（2条8号）。行政規則であっても、国民の予測可能性に影響するものは、作るときの手続の規律に服させるという考え方です。「行政庁は、審査基準及び処分基準を定めるに当たり、行政手続法に基づく意見公募手続を経なければならない」という肢は正しいです。処分基準を定めること自体は努力義務ですが、いったん定めようとする以上は命令等として意見公募手続の対象になります。なお、意見公募手続の対象は命令等であって法律案は含まれませんが、法律案について同様の手続で意見を求めることまで禁じられているわけではありません。「行政手続法は、法律案について、意見公募手続と同じ内容の手続で広く一般の意見を求めることまで排除する趣旨を含まない」という肢は正しいです。
公にされた裁量基準には、平等原則と信頼の保護を介した外部効果が生じます
行政規則が裁判所を拘束しないという原則は動きませんが、基準を公にした以上、理由もなくそれと異なる扱いをすれば、公正かつ平等な取扱いの要請や、基準の内容に対する相手方の信頼の保護に反することになります。最判平成27年3月3日（裁量基準の効果と訴えの利益）は、風俗営業者への営業停止処分について、行政手続法12条1項により定められ公にされている処分基準は、行政運営上の便宜のためにとどまらず、不利益処分に係る判断過程の公正と透明性を確保し、相手方の権利利益の保護に資するために定められ公にされるものだとしました。そのうえで、先行の処分を受けたことを理由に後行の処分の量定を加重する定めがある場合に、行政庁が後行の処分について基準と異なる取扱いをするならば、それを相当と認めるべき特段の事情がない限り、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用に当たるとしました。原則が基準どおりで、例外が特段の事情という向きです。「処分基準は行政機関の内部的な指針を定めた内規の性質を有するにとどまるものであるから、当該行政庁が処分基準に定めのない事項に係る事情を考慮して後行の処分につき当該処分基準の定めと異なる取扱いをすることは、当該処分基準の定めに拘束されるべき特段の事情のない限り、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用として違法となるものではない」という肢は誤りです。この肢は原則と例外を逆にしています。もっとも、基準違反がそのまま条文違反になるのでもありません。12条1項は努力義務を定めた規定なので、基準と異なる処分がされたことが直ちに同項違反という違法事由になるわけではなく、裁量権の逸脱・濫用という枠組みで評価されます。「行政庁が行政手続法第12条第1項に従い処分基準を定めて公にしたが、後に、特段の事情がないにもかかわらず、当該処分基準の定めと異なる内容の処分をしたときは、当該処分は、同項に違反するものとして取り消されるのであり、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の問題は生じない」という肢は誤りです。
基準や要綱を定めるために法律の委任は要りません
行政規則は国民の権利義務を直接規律しないので、法律の委任がなくても定めることができます。「行政庁が、申請に対しどのような処分をするかについて法令の規定に従って判断するための基準を定めるには、法律の委任が必要であり、行政手続法に委任規定が置かれている」という肢は誤りです。行政手続法5条は、審査基準の設定と公表を行政庁に義務づける手続上の規律であって、法規命令を定立する権限を授ける委任規定ではありません。審査基準は法令の解釈を統一し、裁量権行使の指針を示すために定められる行政規則で、行政組織の内部を拘束するにとどまるからです。委任を要するのは、国民を拘束する委任命令の方です。要綱も同じで、法令の根拠なく定められる行政指導の指針にすぎません。最判平成5年2月18日（武蔵野市教育施設負担金事件）は、宅地開発指導要綱に基づいて教育施設負担金の納付を求め、これに応じない事業者に給水契約の締結を拒むなどした市の行為について、行政指導の限度を超えて違法としました。要綱には国民を従わせる力がないので、従わせるために別の権限を用いれば権限濫用の禁止に触れます。
行政規則であっても、理由提示や公表を通じて国民に見える形で作用します
行政手続法は、審査基準を定めるにあたって許認可等の性質に照らしてできる限り具体的なものとすることを求め（5条2項）、申請の提出先とされている機関の事務所での備付けなど適当な方法で公にしておくことを義務づけています（5条3項）。申請者が結果を見通せるようにするためです。不利益処分の理由提示についても、公にされた処分基準が複雑な内容を定めている場合には、処分の原因となる事実と根拠法条だけでなく、処分基準の適用関係まで示さなければ十分でないとされます。内部の基準が外に見える形で作用する典型例で、詳しくは理由提示で扱います。また、法令に違反する事実があるのに処分がされていないと思う人が処分を求める処分等の求め（36条の3）のように、国民の側から行政の判断過程を外から動かす仕組みも置かれています。行政規則は内部だけの問題だと言い切らず、どの場面で国民との関係に作用するのかまで押さえておくと、外部効果の議論がつながります。
最判昭和43年12月24日（墓地埋葬通達事件）
墓地、埋葬等に関する法律……に関する通達は、その所管の諸機関及び職員に対する示達であって、一般の国民は直接これに拘束されるものではなく、本件通達は従来の取扱を変更するものではあるが、これにより直接国民の権利義務が変動するものではない。
論文ではこう使う
論文では、問題となっている定めが法規命令か行政規則かをまず区別します。国民の権利義務を直接規律するものであれば委任の有無と委任の範囲を論じ、内部基準にとどまるものであれば、法律の委任は不要だと確認したうえで外部効果の議論に移ります。外部効果は二段構えで書きます。第一に、行政規則は裁判所を拘束しないから、基準に適合していても処分が違法になることはあり、基準に反していても当然には違法にならない、と原則を示します。第二に、基準が公にされている場合には、平等原則と信頼の保護から、特段の事情がない限り基準に従うべき羈束が生じ、これに反する処分は裁量権の逸脱・濫用となる、と例外を立てます。理由提示の程度を論じるときは、公にされた処分基準の適用関係まで示す必要があるかという形で同じ論点が戻ってきます。
この用語が出た過去問の肢を、正誤を選んで解説で確かめられます。