行政庁・行政機関とは
ぎょうせいちょう・ぎょうせいきかん
行政庁・行政機関とは、国や地方公共団体の仕事を分担する各部分を、国民との関係で果たす役割によって分けた呼び名です。そのうち行政庁は、行政主体の意思を決定してこれを外部に表示する権限をもつ機関で、補助機関・諮問機関・参与機関・執行機関・監査機関とともに作用法的な機関概念を構成します。
市役所で営業の許可を受けるとき、窓口で対応するのは職員ですが、許可証の名義は市長になっています。許可を出すと決めて相手に伝える権限をもつのは市長で、職員はその判断を支える立場だからです。行政法では、役所の建物や部署の区切りではなく、国民との関係でどの役割を果たすかで機関を分けます。誰が処分をしたのか、審査請求は誰に向けるのか、上の機関はどこまで口を出せるのかが、この分け方で決まるからです。
行政庁は行政主体の意思を決めて外部に表示する機関で、ほかの機関は役割で分けます
行政庁とは、行政主体の意思を決定し、これを外部に表示する権限をもつ機関をいいます。各省大臣、都道府県知事、市町村長、税務署長、収用委員会が典型です。行政法では、組織法上の役所の区切りではなく、国民との関係で機関が果たす役割で分ける作用法的機関概念を使います。処分をしたのが誰かも、審査請求の相手方も、この意味の行政庁で決まります。行政庁のまわりには、その職務を内部で支える補助機関、意見を述べる諮問機関、議決で行政庁を拘束する参与機関、実力を行使する執行機関、事務処理の適否を検査する監査機関があります。
- 行政庁行政主体の意思を決定して外部に表示する。処分の名義人になり、審査請求の処分庁になる
- 補助機関行政庁の職務を内部で補助する。事務次官・局長・課長・一般職員
- 諮問機関行政庁の諮問を受けて意見を述べる。答申に法的拘束力はない
- 参与機関その議決が行政庁を法的に拘束する。電波監理審議会の決定が例
- 執行機関実力を行使して行政目的を直接実現する。警察官・徴税職員・消防職員
- 監査機関事務処理や会計経理の適否を検査する。会計検査院・監査委員
諮問機関の答申に法的拘束力はなく、私的な諮問機関を置くこともできます
諮問機関は、専門知識や利害の調整を意思決定に取り込むための機関で、その答申は原則として行政庁を法的に拘束しません。ただし、法律が諮問を必要的なものと定めている場合に諮問を経ずにした処分や、答申の前提となる審議に重大な瑕疵がある場合の処分は、手続の瑕疵として取り消されることがあります。国家行政組織法8条の合議制の機関は、法律の定める所掌事務の範囲内で、法律又は政令の定めるところにより置かれます。同条が「学識経験を有する者等」と書いているとおり、委員は学識経験者に限られません。「当該機関で審議する政策と利害関係を有する者又はその利益代表者をその構成員として任命することは、同条の趣旨に違反するほか、行政の中立性原則に反し許されない」という肢は誤りです。利害関係者を委員に加えて意見を調整すること自体が審議会の役割の一つだからです。また「大臣が私的諮問機関を設置して、重要事項に関する調査審議を当該機関に諮問することは許されない」という肢も誤りです。8条機関として組織法上の地位を与えるには法律又は政令の根拠が要りますが、大臣が事実上の懇談会や研究会を開いて意見を聴くことまで禁じられてはいません。私的諮問機関には権限がなく、その提言に拘束力もなく、最終的な決定は大臣が自らの責任で行うからです。
上級行政機関は指揮監督権をもち、権限の争いを裁定しますが、代わって権限を行使することはできません
上級行政機関は、下級行政機関に対して監視、許認可、訓令、取消し・停止、権限争議の裁定という手段で指揮監督を行います。監視は報告徴収や実地調査であり、許認可は権限行使の前に承認を求めさせることであり、訓令は職務命令として下級機関を拘束することであり、取消し・停止は下級機関の行為の効力を失わせることです。もっとも、これらは下級機関の権限を上級機関に移すものではありません。「上級行政機関は、下級行政機関に対する指揮監督権を有するが、法律の特別の授権がない場合には、下級行政機関の権限を当該下級行政機関に代わって自ら行使することはできない」という肢は正しいです。法律が特定の機関に権限を与えた以上、その機関が行使するのが原則で、上級機関が代わって行うことは下級機関の法律上の権限を奪うことになるため、法律の根拠が要ります。一般的な指揮監督権がこの根拠になることはありません。取消し・停止についても、下級機関の権限を奪うわけではないので、上級行政庁が自ら処分をやり直すことはできません。指揮監督の手段のうち権限争議の裁定は、どちらの機関の所掌に属するかが争われたときに決着をつける作用です。上下関係があれば上級行政機関が決めますが、大臣どうしのように上下関係のない対等な機関の場合は、共通の上級機関が決める必要があります。「対等な行政機関間で権限について疑義が生じたときは、上級行政機関がこれを決することになるところ、主任の大臣の間における権限についての疑義は、内閣総理大臣が、閣議にかけて、これを裁定する」という肢は正しいです。内閣法7条がそう定めています。内閣総理大臣が単独で決めるのではなく閣議にかけるのは、行政権が内閣という合議体に属しているからです。ここでいう裁定は、機関相互の権限の帰属を決める行政内部の作用であって、審査請求に対する裁決や収用委員会の裁決のように国民に向けられた判断ではありません。
上級行政機関の承認・不承認は内部行為で、抗告訴訟の対象になりません
指揮監督の手段としての承認は、行政の内部で権限行使の当否を調整するものであり、国民の権利義務を直接左右しません。したがって処分性がなく、下級機関がこれを争うこともできません。「下級行政機関の事務処理に関し、上級行政機関の指揮監督権の一つとして承認等を行う権限が認められることがあるが、上級行政機関により不承認とされた場合、下級行政機関は、その不承認の取消しを求めて抗告訴訟を提起することができる」という肢は誤りです。行政機関には法人格がなく、上級機関と下級機関の争いは行政組織の内部の権限の分配をめぐる争いにとどまります。このような争いは国又は公共団体の機関相互間の権限の行使に関する紛争として機関訴訟に当たり、法律に定める場合に限って提起できます（行政事件訴訟法6条・42条）。最判昭和53年12月8日（成田新幹線事件）は、運輸大臣が日本鉄道建設公団の工事実施計画を認可する行為について、「行政機関相互の行為と同視すべきもの」であって行政行為として外部に対する効力をもたないとし、周辺住民の抗告訴訟を認めませんでした。機関相互の行為かどうかは、処分性の判断でも繰り返し問われます。
行政委員会は外局ですが、職権行使について全面的な指揮監督を受けません
国家行政組織法3条の規定により省の外局として置かれる委員会は、政治的中立性や専門性が求められるため、その職権行使について独立性が認められます。公正取引委員会、国家公安委員会、中央労働委員会が例です。同じ外局でも、庁は大臣の指揮監督に服する通常の行政機関であり、委員会とは違います。「国家行政組織法第3条の規定により省の外局として設置されている行政委員会は、その具体的な職権行使に当たっては、当該省の大臣の下級行政機関として、その指揮監督を全面的に受ける」という肢は誤りです。組織上は外局として省に属し、予算や人事の面では大臣の関与を受けますが、個々の事件の審査や処分については大臣の訓令に従う関係にありません。行政庁の権限を他の機関が行使する場面は権限の委任・代理・専決で扱い、国の組織の全体像は国の行政組織で扱います。
処分をした行政庁が誰かは、審査請求と裁決の内容を左右します
行政庁が特定されると、不服申立ての相手方と、裁決でできることの範囲が決まります。審査庁が処分庁の上級行政庁であるときは、審査請求に理由がある場合に処分を取り消すだけでなく、これを変更し、又は変更すべき旨を命ずることができます。指揮監督権があるからこそ、処分の内容に踏み込めるという理屈です。「審査庁が指揮監督権を有する上級行政庁である場合、当該審査請求に理由があるときは、当該審査庁は当該審査請求に対する裁決において審査請求の対象となった処分を変更すること又は変更すべき旨を命ずることができるものの、審査庁である上級行政庁が処分庁に当該処分をする権限を委任していた場合、当該審査庁は当該処分を変更すること又は変更すべき旨を命じることはできない」という肢は誤りです。権限を委任しても上級行政庁としての地位は失われないので、変更裁決ができなくなるわけではありません。なお、審査請求人に不利益に処分を変更することは許されません。
最判昭和53年12月8日（成田新幹線事件）
いわゆる行政行為として外部に対する効力を有するものではなく、行政機関相互の行為と同視すべきものであって、これに対する抗告訴訟を提起することはできない。
論文ではこう使う
論文では、まず誰が処分をした行政庁かを特定します。権限が委任されていれば受任機関、専決であれば本来の行政庁が処分庁となり、これが審査請求の相手方と処分の名義を決めます。次に、争われている行為が国民に向けられたものか、行政の内部にとどまるものかを分けます。上級行政機関の承認、訓令、内部の通達は、国民の権利義務を直接形成しないので処分性が否定され、成田新幹線事件の「行政機関相互の行為と同視すべきもの」という言い回しをそのまま規範として使えます。諮問手続の瑕疵を主張する場合は、法律が諮問を必要的としているか、答申に拘束力があるかを条文で確かめ、手続の瑕疵が処分の取消事由になるほど重大かを、諮問制度の趣旨が没却されたかという観点で論じます。取消訴訟の被告は処分をした行政庁ではなく、その所属する国又は公共団体である点も落とさないようにします。
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