損失補償の要否（特別の犠牲）とは
そんしつほしょうのようひ
損失補償の要否とは、適法な公権力の行使によって財産に加えられた損失のうち、どれが憲法29条3項の「正当な補償」を要する特別の犠牲に当たるかという問題です。財産権に内在する制約として受忍すべき範囲にとどまる損失には補償は要りません。
ため池の堤に作物を植えていた農家が、条例で耕作を禁じられて収入を失ったとします。役所のしたことは適法なので国家賠償は使えませんが、一人だけに損を押しつけるのは不公平です。そこで憲法29条3項は、私有財産を公共のために用いるときは正当な補償をすると定めています。ただし、堤が壊れて周りの人が危ない状態を防ぐための制限は、その財産を持つ人が当然受け入れるべきもので、社会全体で負担すべき特別の犠牲とはいえないので、補償は要りません。
特別の犠牲かどうかは、誰に向けられた制限かと、どれほど強い制限かで判断します
損失補償とは、適法な公権力の行使によって加えられた財産上の損失を、公平の見地から社会全体の負担で填補する制度です。違法な行為に対する国家賠償とは趣旨が異なります。憲法29条3項は、私有財産は正当な補償の下にこれを公共のために用いることができると定めており、これが補償の根拠です。もっとも、財産権への制限がすべて補償を要するわけではなく、特別の犠牲に当たる場合に限られます。特別の犠牲かどうかは、侵害行為の対象が一般人か特定の個人や集団かを見る形式的基準と、侵害の程度が受忍すべき限度を超えて財産権の本質的な内容を侵すほど強度かを見る実質的基準を組み合わせて判断し、現在は実質的基準が重視されます。
- 形式的基準侵害行為の対象が一般人か、特定の個人ないし集団かを見る。特定の者に向けられているほど特別の犠牲に近づく
- 実質的基準侵害の程度が、受忍すべき限度を超えて財産権の本質的な内容を侵すほど強度かを見る。現在はこちらが重視される
財産権に内在する制約であれば、強い制限でも補償は不要です
最大判昭和38年6月26日（奈良県ため池条例事件）は、ため池の堤とうでの耕作を禁じた条例について、財産上の権利の行使を著しく制限するものであることを認めながら、災害を防止し公共の福祉を保持する上で社会生活上やむを得ない制約であり、権利者が当然受忍しなければならない責務だとして、補償を不要としました。制限の強さだけでは結論が決まらないことを示した判例です。鉱業法64条による採掘の制限についても、最判昭和57年11月26日は、公共施設等の近傍で管理庁等の承諾を要するにすぎない制限は「公共の福祉のためにする一般的な最小限度の制限であり、何人もこれをやむを得ないものとして当然受忍しなければならないものであつて、特定の人に対し特別の財産上の犠牲を強いるものとはいえない」として、憲法29条3項を根拠とする補償請求を否定しました。危険を防止するための制限、いわゆる警察制限では、補償が不要とされる傾向があります。これに対し、公共事業のために特定の者の土地を使うような公用制限では、補償が必要になりやすくなります。制限の目的が危険源の除去にあるのか、公共の利益の実現のために他人の財産を用いることにあるのかが、判断の軸になります。
補償規定がなくても、憲法29条3項を直接の根拠に請求できます
個別の法律に補償の規定が置かれていないことは、補償を受けられないことを意味しません。最大判昭和43年11月27日（河川附近地制限令事件）は、河川附近地での砂利採取を許可制とした規定に補償の定めがなくても、その損失を具体的に主張立証して直接憲法29条3項を根拠に補償請求をする余地が全くないわけではないとしました。これにより、補償規定を欠く法律が直ちに違憲無効になる事態も避けられます。「個別法に損失補償を認める規定が存在しない場合には、裁判を提起して損失補償を求めることはできないと解されています」という肢は誤りです。実際の裁判では、補償を求める訴えは公法上の当事者訴訟の形をとることが多く、個別法に裁決の仕組みがあるときは形式的当事者訴訟によります。直接請求を認める意義は、補償の規定を欠く法律を違憲無効とせずに済ませ、必要な規制を維持したまま個別の救済を図る点にあります。
長期の都市計画制限でも、内容と程度によっては補償が不要です
最判平成17年11月1日（長期にわたる都市計画制限と補償の要否）は、都市計画法53条に基づく建築制限が60年を超えて続いた事案で、この制限は将来の都市計画事業の円滑な遂行のために区域内の土地所有者一般に課される制限で、通常は建築物の階数や構造などの制約にとどまることから、一般的に当然に受忍すべきものとされる制限の範囲を超えて特別の犠牲を課されたものということはいまだ困難だとして、憲法29条3項に基づく補償請求を認めませんでした。「都市計画法第53条により、同条の施行区域内の土地に対し長期間にわたって建築制限が課されてきた場合、当該建築制限による損失は、その内容や程度にかかわらず、特別の犠牲として補償の対象となる」という肢は誤りです。内容や程度にかかわらず、という言い切りが誤りを作っています。期間の長さは考慮要素の一つにすぎず、制限された利用の内容、代替的な利用の可能性、制限を受け入れて土地を取得したかといった事情とあわせて判断されます。なお、財産権が消滅するのか制限されるにとどまるのかも重要な分かれ目で、収用のように権利そのものを失わせる場合には、当然に補償が必要になります。
生命・身体の危険を除くための破壊消防でも、補償される場合があります
消防法29条1項と2項は、火災が発生した対象物や延焼のおそれのある対象物の使用や処分を認めますが、補償の規定を置いていません。これらの対象物は自ら危険を生じさせ、あるいはその危険の圏内にあるので、そこから生じる損失は財産権に内在する制約として受忍すべきものだからです。これに対し同条3項は、消火や延焼の防止、人命の救助のために緊急の必要があるときに、それ以外の対象物を使用し処分できると定めたうえで、そのために生じた損失を補償すると定めます。最判昭和47年5月30日（破壊消防に伴う損失補償の要件）は、補償を請求できるのは、処分が延焼のおそれのある対象物以外に対してされ、かつ消火や延焼防止のために緊急の必要があるときにされた場合だとしました。「旅館Aで火災が発生し、消防団長が消火活動に当たり、旅館Aに隣接する建物Bを破壊した際、建物Bへの延焼のおそれはなかったものの、付近の建物への延焼防止のため建物Bを破壊する緊急の必要性があった場合、建物Bの損失は補償の対象とならない」という肢は誤りです。延焼のおそれがある対象物の処分は、その所有者が現に危険を作り出している以上、補償を要しません。これに対し、延焼のおそれのない建物を壊すのは、消火という公共の目的のために他人の財産を犠牲にすることですから、補償が要ります。
警察規制に基づく損失が現実化しただけでは補償されず、行政財産の使用許可の撤回では権利に内在する制約が働きます
最判昭和58年2月18日（地下道新設に伴う石油貯蔵タンクの移転と補償）は、道路法70条1項の補償の対象は、道路工事の施行による土地の形状の変更を直接の原因として生じた隣接地の障害を除去するための工事に起因する損失に限られるとしました。危険物の保管場所について離隔距離を定める警察法規があり、道路工事の結果として基準に適合しなくなって移転を余儀なくされた場合、それは「道路工事の施行によつて警察規制に基づく損失がたまたま現実化するに至つたものにすぎず」、同項の補償の対象には属しないとしています。「X社が自己所有地の地下にガソリンタンクを適法に設置したところ、その後、国が地下道を新設したため、上記ガソリンタンクの設置状況が消防法違反の状態となりその移転を余儀なくされた場合でも、X社の支出した移転費用は道路法第70条の規定する補償の対象とならない」という肢は正しいです。次に、最判昭和49年2月5日（行政財産使用許可の撤回と損失補償（東京都中央卸売市場事件））は、都有行政財産である土地について期間の定めなくされた使用許可が、本来の用途上の必要に基づいて将来に向かって取り消された事案で、使用権には本来の用途上の必要が生じたときは消滅すべき制約が内在していたとして、特別の事情のない限り補償を要しないとしました。ため池条例や鉱業法、道路法の各判例は危険防止という規制の目的を決め手にしていますが、この判例は与えられた権利そのものに制約が内在していることを決め手にしている点で、理由づけが異なります。もっとも、撤回に伴う補償が常に不要になるわけではありません。「行政庁が適法に行った行政行為をその後の事情の変化に伴い将来に向かって撤回することが許されたとしても、撤回に伴う財産的損害の補償が当然に不要となるとは限らない」という肢は正しいです。特別の事情があれば補償が要りますし、移転費用などの付随的な損失は補償されるべきだとされています。他方、「それによって不利益を被る者に生じる損失を補償しなければ当該撤回の効力は生じない」という肢は誤りで、補償は撤回の効力の発生要件ではありません。撤回の可否そのものは職権取消しと撤回の項目で扱います。
最大判昭和38年6月26日（奈良県ため池条例事件）
その四条二号は、ため池の堤とうを使用する財産上の権利の行使を著しく制限するものではあるが、結局それは、災害を防止し公共の福祉を保持する上に社会生活上已むを得ないものであり、そのような制約は、ため池の堤とうを使用し得る財産権を有する者が当然受忍しなければならない責務というべきものであつて、憲法二九条三項の損失補償はこれを必要としない。
論文ではこう使う
論文では、まず問題の制限が適法であることを確認し、違法なら国家賠償の筋であると切り分けます。次に、憲法29条3項の特別の犠牲に当たるかを、形式的基準と実質的基準の両面から検討します。実質面では、制限が財産権に内在する制約として受忍すべき範囲にとどまるか、それとも財産権の本質的内容を侵す強度のものかを、制限の目的と態様、代替的な利用の可能性から論じます。危険の防止を目的とする警察制限は不要に傾き、公共事業のために特定の者の財産を用いる公用制限は必要に傾きます。補償規定がない場合には、憲法29条3項を直接の根拠として請求できると述べ、法律を違憲とする結論を避けます。
この用語が出た過去問の肢を、正誤を選んで解説で確かめられます。