判例集／憲法／徳島市公安条例事件

徳島市公安条例事件

重要度 A 憲法条例と法律の関係最大判昭50.9.10　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約12分

徳島市公安条例事件（最大判昭50.9.10）は、デモで蛇行進をあおった事件で、道路交通法と重ねて集団行進を規制する市の条例が法律に違反しないか、「交通秩序を維持すること」という文言が不明確でないかが問題になった判例です。最高裁は、条例が法令に違反するかは趣旨・目的・内容・効果を比べて矛盾があるかで決まるとし、明確性も通常の判断能力を持つ一般人が基準を読みとれるかで決まるとして、条例を有効としました。条例制定権の限界と明確性の原則の両方の判断基準を示した判例です。

事案

道路交通法と市条例が集団行進を二重に規制していた

道路交通法77条1項4号は、一般交通に著しい影響を及ぼす行為のうち都道府県公安委員会が定めたものを、警察署長の道路使用許可の対象にできるとしている。徳島県公安委員会は規則で「集団行進」をこれに指定していた。署長は許可に条件を付けることができ（同条3項）、条件に違反すると当時は3月以下の懲役又は3万円以下の罰金であった。これとは別に、徳島市の「集団行進及び集団示威運動に関する条例」は、集団行進等を市公安委員会への届出制とし（1条）、公共の安寧を保持するための遵守事項の一つに「交通秩序を維持すること」を掲げ（3条3号）、これに反して行われた集団行進等の主催者・指導者・扇動者を1年以下の懲役若しくは禁錮又は5万円以下の罰金に処していた（5条）。同じ行進に法律と条例が重ねてかかり、罰則は条例のほうが重い。

被告人は蛇行進をし、笛と身ぶりで隊列をあおった

昭和43年12月10日、徳島市内で徳島県反戦青年委員会が主催するデモ行進があり、被告人もこれに加わった。この行進の道路使用許可には、蛇行進をするなど交通秩序を乱すおそれのある行為をしないことという条件が付いていた。被告人は車道上で自ら蛇行進をしたほか、隊列の先頭の列外付近で笛を吹き、両手を上げて前後に振り、行進者が蛇行進をするよう刺激を与えた。検察官は、自分で蛇行進をした点を道路交通法77条3項の許可条件違反、行進者をあおった点を条例3条3号・5条違反（扇動）として起訴した。

一審・二審は条例を31条違反とし、検察官が上告した

第一審（徳島地判昭47.4.20）は、条例は国の法令と競合しない限度でしか効力を持たないから、本件条例は道路交通法の規制が及ばない行為にだけ適用されると解した。そのうえで、それがどのような行為なのかは著しく不明確であるとして条例3条3号・5条を憲法31条違反とし、道路交通法違反の点だけを有罪とした。原審（高松高判昭48.2.19）もこれを支持したため、検察官が上告した。最高裁では、本件条例が道路交通法に違反しないか（憲法94条）と、「交通秩序を維持すること」という文言が犯罪構成要件として明確といえるか（憲法31条）の二点が争われ、大法廷は原判決を破棄して自判した。

要点

条例が国の法令に違反するかは、文言の対比だけでなく、趣旨・目的・内容・効果を比較して矛盾抵触があるかで決まる
道路交通法は全国一律の規制を避けているから、独自の意義と合理性を持つ公安条例の重複規制は同法に違反しない
刑罰法規が不明確ゆえに31条に違反するかは、通常の判断能力を有する一般人が適用の有無を判断できる基準を読みとれるかで決まる
「交通秩序を維持すること」は、平穏な行進に伴う程度を超えた殊更な交通秩序の阻害を禁じたものであり、これを禁じても表現の自由の不当な制限にならない
限定解釈で規定を救えるのは、一般人が条文からその基準を読みとれる場合に限られ、不明確な限定解釈はかえって31条の問題を生む

判旨

大法廷は二点とも検察官の主張を認めた。第一に、条例が国の法令に違反するかは、対象事項と文言を見比べるだけでなく、「それぞれの趣旨、目的、内容及び効果を比較し、両者の間に矛盾抵触があるかどうか」で決まる。道路交通法は許可の対象を各公安委員会の裁量に任せて全国一律の定めを避けており、独自の意義と合理性を持つ本件条例を排斥する趣旨ではない。第二に、刑罰法規が不明確ゆえに31条に反するかは、「通常の判断能力を有する一般人の理解において」適用の有無を判断できる基準が読みとれるかで決まる。3条3号は「殊更な交通秩序の阻害をもたらすような行為」を禁じたものと読みとれ、一般人もその判断に困らないから、明確性を欠かない。

観点 1

条例が国の法令に違反するかは、文言の対比だけでなく、趣旨・目的・内容・効果を比較して矛盾抵触があるかで決まる

憲法94条は条例制定権を「法律の範囲内」に限り、地方自治法14条1項も法令に違反しないことを求める。本判決はその判断方法を示した。まず、国の法令に明文の規定がなくても、その沈黙が「いかなる規制をも施すことなく放置すべきものとする趣旨」なら、条例で規律すると法令違反になりうる。逆に、法令と条例が同じ事項を規律していても、条例が別の目的に基づき法令の目的と効果を何ら妨げないとき、あるいは目的が同じでも法令が全国一律の規制を施す趣旨ではなく地方の実情に応じた別段の規制を認める趣旨のときは、矛盾抵触は生じない。法令が先に規制した領域には条例は入れないという形式的な考え方（法律先占論）を退け、法令の趣旨解釈で決める立場である。

よくある誤り

国の法令中に明文の規定がない事項であれば、これを規制する条例は国の法令に違反しない（×。規定の欠如が放置する趣旨と解されるときは違反になりうる）
国の法令と同一の目的で同一の対象をより厳しく規制する条例は、常に法令に違反する（×。法令が全国一律に同一内容の規制を施す趣旨でなければ違反しない）
条例が法令に違反するかは、両者の対象事項と規定文言を対比して重複があるかどうかで決まる（×。趣旨・目的・内容・効果を比較する）
法律に抵触する条例が無効になるのは、法律による行政の原理のうち法律の優位原則による（×。行政活動と法律の関係の原則であり、条例の限界は憲法94条・地方自治法14条1項の問題である）

短答での問われ方

予備 R4 第12問ア・司法 R4 第19問ア（同一の肢）は「明文の規定がなければ違反しない」と言い切っており×。司法 R2 第17問ウは放置する趣旨なら法令違反になりうるとする判旨そのままで○。予備 H23 第11問ウ・司法 H23 第20問ウは見解問題で、趣旨・目的・内容・効果の比較という立場から、同一目的・同一物質により厳しい排出基準を置く条例も直ちに違反とはいえないという帰結が導けるかを問う（導ける）。行政法でも予備 H23 第13問イ・司法 H23 第21問イが、条例の無効を法律の優位原則から説明した点を×としている。

論文での書き方

規範は「対象事項と規定文言の対比のみでなく、趣旨・目的・内容・効果を比較し矛盾抵触の有無で決する」と書き、続けて場合分けを示す。法令に規定がない場合は放置の趣旨か、規定がある場合は目的が別か同じかを見て、別目的なら法令の目的・効果を妨げないか、同一目的なら全国一律の規制か最低基準にとどまるかを、法令の目的規定・規制の仕組み・条例への委任規定の有無から認定する。法定外税と地方税法の関係を扱った最判平25.3.21も本判決の枠組みを引いており、規制条例以外にも使える。

論証カードランク A

条例と法律の関係（「法律の範囲内」・条例による罰則と課税）（94条）

本件条例は、同一事項について定める法律（又は法律の不存在）との関係で、憲法94条の「法律の範囲内」を超え、地方自治法14条1項に反しないかが問題となる。条例は住民の代表機関である地方議会の議決により成立する民主的立法であ

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この観点で解ける過去問（7肢）

予備試験 2022年第12問ア直接

憲法第94条は、法律の範囲内で条例制定権を認めているが、ある事項について国の法令中にこれを規制する明文の規定がない場合であれば、当該事項について規制を設ける条例の規定は、国の法令に違反しない。

司法試験 2022年第19問ア直接

司法試験 2020年第17問ウ直接

判例は，ある事項について国の法令中に明文の規定がない場合でも，当該法令全体からみて，規定の欠如が当該事項についていかなる規制をも施すことなく放置すべきものとする趣旨であると解されるときは，当該事項について条例で規律することが法令違反になり得るとしている。

予備試験 2011年第11問ウ直接

a．条例が法律に違反するかどうかは，それぞれの趣旨，目的，内容及び効果を比較し，両者の内容に矛盾抵触するところがあるかどうかによって決するべきである。 b．地方公共団体が，法律と同一目的で同一の汚染物質について，条例でより厳しい排出基準を定めたとしても，その条例が直ちに法律に違反するとは言えない。

司法試験 2011年第20問ウ直接

予備試験 2011年第13問イ対比

法律による行政の原理の内容として，法律の優位原則によれば，法律の定めに対する違反が存在する場合には，法律の効力が条例に優越することになっています。法律に抵触する限りで，市の条例は，無効になります。

司法試験 2011年第21問イ対比

観点 2

道路交通法は全国一律の規制を避けているから、独自の意義と合理性を持つ公安条例の重複規制は同法に違反しない

あてはめでは、まず目的を比べた。道路交通法は道路交通秩序の維持を目的とし、本件条例は地方公共の安寧と秩序の維持というより広い目的を持つので全く同じではないが、後者は前者を含むから規制は一部重なる。次に法律の趣旨を見た。同法77条1項4号は、何を許可の対象にするかを各公安委員会が地域の道路・交通の状況に応じて決めることとし、全国一律に定めることを避けている。したがって条例による別個の規制を排斥する趣旨ではない。そのうえで、重複していても内容に矛盾抵触がなく、条例の規制が「それ自体としての特別の意義と効果を有し、かつ、その合理性が肯定される場合」には違反しないとし、本件条例はこれに当たるとした。目的が一部共通し罰則が重い条例でも許される場合があることを示した点に意味がある。

よくある誤り

道路交通法が集団行進を道路使用許可の対象としている以上、同じ集団行進を規制する条例は同法に違反し無効である（×）
本件条例は道路交通法と目的を全く異にするから、同法との抵触は問題にならないとされた（×。目的は一部共通するとしたうえで矛盾抵触を否定した）
本件条例は、道路交通法の規制が及ばない行為にだけ適用されると解された（×。これは第一審の考え方で、最高裁は道路交通法のほうが条例の規制の及ばない範囲で適用されるとした）

短答での問われ方

短答で道路交通法とのあてはめそのものを問う肢は確認できない。ただし予備 H23 第11問ウ・司法 H23 第20問ウの「同一目的でより厳しい規制」は、本件のあてはめを公害規制に置き換えたものとして読める。目的が同じであることや規制が重いことだけでは結論が出ず、法令が地域ごとの規制を認める趣旨かどうかを見る、という順序を押さえておけば足りる。

論文での書き方

答案のあてはめは、目的の異同、法令が全国一律の規制を意図しているか、条例の規制に独自の意義と合理性があるか、の順で書く。本判決は、法律が対象の指定を地方の機関の裁量に任せているという仕組みから「全国一律ではない」と読んだ。行政法の事例問題では、法律の目的規定、規制基準の定め方、条例への委任や適用除外の規定を拾って同じ推論をする。表現行為に対する重い規制を緩やかに認めたという批判があることも、反対利益の検討で触れられる。

論証カードランク B

自主条例の「法律の範囲内」（憲法94条）と条例適用過程における配慮義務

法令の委任によらず地方公共団体が独自に制定する条例（自主条例）が、「法律の範囲内」（憲法94条、地方自治法14条1項）といえるかが問題となる。条例が法律に違反するかは、両者の対象事項と規定文言の対比のみで決するのではなく

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観点 3

刑罰法規が不明確ゆえに31条に違反するかは、通常の判断能力を有する一般人が適用の有無を判断できる基準を読みとれるかで決まる

憲法31条は手続の法定・適正だけでなく、何が犯罪かという実体の法定・適正も求めており、構成要件の明確性はその一内容である（罪刑の均衡も同じ実体の適正の問題で、著しく均衡を失する刑罰は違憲となりうる）。本判決は、不明確な刑罰法規が無効となる理由を、禁止される行為をあらかじめ国民に告知する働きを果たさず、適用が機関の主観に流れて恣意を招く点に求めた。他方、法規は言葉の限界から多少の抽象性を避けられないので、絶対的な基準までは要求しない。そこで判断基準は、「通常の判断能力を有する一般人の理解において、具体的場合に当該行為がその適用を受けるものかどうかの判断を可能ならしめるような基準が読みとれるかどうか」とされた。

よくある誤り

刑罰法規の明確性は、法律の専門家が解釈を尽くせば基準を導けるかどうかで判断する（×。通常の判断能力を有する一般人の理解が基準である）
刑罰法規の文言が抽象的であれば、それだけで31条に違反する（×。合理的な判断を要する場合があることは避けられず、基準が読みとれれば足りる）
31条は刑罰を科す手続の法定を求めるにとどまり、構成要件の明確性や罪刑の均衡は同条の問題ではない（×）

短答での問われ方

基準の文言そのものを正面から問う肢は多くないが、派生する肢が出る。予備 H23 第6問ウ・司法 H23 第12問ウは、31条が実体の法定と適正も求めるという見解から、処罰の必要性・合理性や罪刑の均衡の根拠も31条に求められるかを問う（導ける）。司法 H27 第19問オ（刑法の問題）は罪刑が著しく均衡を失する刑罰法規を違憲とするもので○。司法 R7 第7問イは「通常の判断能力を有する一般人」「さほど困難なく判断できる」という本判決の言い回しを別の条例の事件に当てはめた引っかけで×である。

論文での書き方

表現行為を処罰する規定では、根拠を二本立てで書く。31条からは公正な告知と恣意的適用の防止、21条1項からは萎縮効果の除去である。規範は本判決の一般人基準をそのまま置く。あてはめでは、文言だけでなく、定義規定、法令全体の趣旨、禁止の趣旨から対象行為を絞り込めるかを拾う。規制対象は明確だが広すぎるという主張は過度の広汎性の問題なので、項目を分けて書く。

論証カード

明確性の原則（漠然不明確ゆえに無効）

本件法文は「○○」という不明確な文言を用いており、憲法21条1項・31条に反し文面上無効とならないかが問題となる。表現の自由を規制する刑罰法規が不明確であると、①国民に対する公正な告知を欠き、恣意的な法適用を招くという罪

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この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2011年第6問ウ応用

a．憲法第31条は，刑罰を科する場合の手続の法定とその適正のみならず，実体の法定とその適正をも要求する規定である。 b．処罰の必要性及び合理性，罪刑の均衡を要求する根拠は，憲法第31条に求められる。

司法試験 2011年第12問ウ応用

司法試験 2015年第19問オ応用

ある刑罰法規が，犯罪に比べて著しく均衡を失する重い刑罰を規定している場合，当該刑罰法規は違憲である。

観点 4

「交通秩序を維持すること」は、平穏な行進に伴う程度を超えた殊更な交通秩序の阻害を禁じたものであり、これを禁じても表現の自由の不当な制限にならない

本件条例は届出制をとり、集団行進が避けられずにもたらす交通の妨げは許している。だから3条3号が禁じるのは行進に必ず伴う程度の阻害ではない。集団行進の価値は、多数の者が一体となって行動し主張を公衆に印象づける点にあり、秩序正しく平穏に行うよう求めてもその価値は失われない。そこで同号は、平穏な行進に伴う程度を超えた「殊更な交通秩序の阻害をもたらすような行為」を避けるよう命じたものと解された。自分の行為が平穏な行進に伴う程度にとどまるか、殊更な阻害に当たるかは、一般人であればさほど困難なく判断できるとされた。殊更な阻害行為は思想表現行為としての集団行進に不可欠な要素ではないから、禁じても憲法上の権利の正当な行使を制限することにならない。判決も、文言が抽象的であることは認めている。

よくある誤り

集団行進は表現の自由として保障されるから、蛇行進などを禁ずる条件を付けることは憲法上の権利の不当な侵害に当たる（×）
「交通秩序を維持すること」は、集団行進に通常伴う交通の妨げも含めて禁止するものである（×。行進に不可避的に伴う阻害は禁止の対象外である）
本判決は、3条3号の文言は抽象的とはいえないとした（×。抽象的であるとのそしりを免れないと認めつつ、基準が読みとれるとした）

短答での問われ方

予備 H25 第3問ウが、殊更な交通秩序の阻害行為は集団行進に不可欠な要素ではなく、これを禁ずる条件を付けても憲法上の権利を不当に侵害しないとする肢で○。集団行進の事前規制そのものの合憲性は別の判例の領域で、予備 R5 第3問イ・司法 R5 第4問イ（特定の場所・方法につき合理的かつ明確な基準の下で許可制をとることは21条に反しない。○）は最大判昭29.11.24の肢である。本判決は許可制・届出制の合憲性ではなく、遵守事項の明確性と内容を扱ったものとして区別する。

論文での書き方

集団行動の規制を論じる答案では、行進そのものの禁止・不許可と、行進の方法についての条件・遵守事項とを分ける。後者については、集団行進の本質が平穏な一体的行動による訴えかけにあることを述べ、禁じられる行為がその本質に不可欠かどうかで制約の程度を評価する。本判決の「殊更な」という絞りは条文に手がかりの乏しい限定であるから、類似の文言を見たら、一般人が自分の行為の当否を判断できるかを具体的に検討する。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2013年第3問ウ直接

殊更に交通秩序の阻害をもたらすような行為は，思想表現行為としての集団行進に不可欠な要素ではないから，道路における集団行進を許可するに際し，これを禁ずるという条件を付するとしても，憲法上の権利を不当に侵害するものではない。

予備試験 2023年第3問イ対比

公共の秩序を保持し、又は公共の福祉が著しく侵されることを防止するため、特定の場所又は方法につき、合理的かつ明確な基準の下に、集団行進についてあらかじめ許可を受けることを必要とするとの規定を設けたとしても憲法第21条に反しない。

司法試験 2023年第4問イ対比

観点 5

限定解釈で規定を救えるのは、一般人が条文からその基準を読みとれる場合に限られ、不明確な限定解釈はかえって31条の問題を生む

本判決は、抽象的な文言を「殊更な交通秩序の阻害」に絞って読むことで合憲とした。この手法が許されるのは、絞った後の基準が一般人にも条文から読みとれるからである。限定の仕方そのものがあいまいだと、何が処罰されるかがかえって分からなくなり、構成要件が国民に行動の限界を示す働き（保障的機能）が失われる。最大判昭48.4.25は、争議行為やあおり行為を違法性の強弱で区別する限定解釈を、この理由から31条違反の疑いがあるとして退けた。表現規制については最大判昭59.12.12が、限定解釈が許される条件として、規制されるものとされないものが明確に区別され、かつ一般国民の理解で適用の有無を判断できる基準が規定から読みとれることを挙げ、本判決の基準を取り込んでいる。

よくある誤り

合憲限定解釈は法令を違憲無効としないで済む手法であるから、解釈の内容が不明確であっても31条との関係で問題は生じない（×）
広島市暴走族追放条例事件で最高裁は、規制対象は一般人がさほど困難なく判断できるから広範囲に及ばないとして合憲とした（×。文言どおりなら広範囲に及ぶことを認めたうえで、条例全体の趣旨と施行規則から対象を限定して合憲とした）
広島市暴走族追放条例事件で最高裁は、条例の改正が技術的に容易であるから限定解釈をする必要はないとした（×。限定解釈をして合憲とした）

短答での問われ方

予備 H27 第11問イ・司法 H27 第18問イは、合憲限定解釈に対する批判として、解釈が不明確だと構成要件の保障的機能を失わせ31条違反の疑いを生むという指摘を挙げるもので○。予備 R7 第6問ウ・司法 R7 第10問ウは最大判昭48.4.25がその理由で限定解釈を否定したとする肢で○。広島市の条例については、予備 H27 第11問ウ・司法 H27 第18問ウ（×）、予備 R4 第11問ウ（暴走族という語の意味が国民に定着しているという指摘は、限定解釈を支える事情であって批判にならないので×）、司法 R7 第7問イ（×）が出ている。関税法の「風俗」の読み方は、予備 R4 第11問ア（明確性の要請からは対象を具体的に書くべきだという指摘は限定解釈への批判になるので○）と司法 R1 第5問ウ（文言自体から明らかとした点が×）で問われる。

論文での書き方

文面審査の答案は、文言が不明確又は広すぎるという指摘、限定解釈の可否、限定後の規定の合憲性の順に進める。限定解釈の可否では、限定後の基準が一般人にとって明確か、その基準が条文や法令全体の趣旨から読みとれるか、の二点を検討する。読みとれない基準を裁判所が作り出すことは解釈の限界を超え、立法権との関係でも問題となる。本件の被告人のように規制の中核に当たる行為をした者が、周辺部分の不明確さを理由に規定全体の違憲を主張できるかという違憲主張適格の論点も、本判決の個別意見を手がかりに論じられる。

論証カードランク S

合憲限定解釈の限界と違憲主張適格（81条）

法令の文言が広汎で違憲の疑いがある場合、法令の効力を全面的に否定せず、違憲の疑いのある部分を解釈によって除外し、適用範囲を憲法に適合する範囲に限定することが考えられる。憲法判断は事件の解決に必要な限りで行うという付随的審

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この観点で解ける過去問（10肢）

予備試験 2015年第11問イ応用

合憲限定解釈に対しては，当該解釈が不明確であると，犯罪構成要件の保障的機能を失わせ，憲法第31条違反の疑いを生じさせるという問題がある。

司法試験 2015年第18問イ応用

合憲限定解釈に対しては，当該解釈が不明確であると，犯罪構成要件の保障的機能を失わせ，憲法第31条違反の疑いを生じさせるという問題がある。

予備試験 2025年第6問ウ対比

全農林警職法事件判決（最高裁判所昭和48年4月25日大法廷判決、刑集27巻4号547頁）は、争議行為を禁止し、そのあおり行為を処罰の対象としていた国家公務員法に関し、公務員が行う争議行為を違法性の有無及び強弱によって区別し、違法性の強い争議行為を、違法性の強い又は社会的許容性のない行為によりあおるなどした場合に限って刑事制裁を科すべき趣旨であると解釈することについて、犯罪構成要件の明確性を要請する憲法第31条に違反する疑いがあることなどを理由として、否定している。

司法試験 2025年第10問ウ対比

予備試験 2015年第11問ウ対比

判例は，集会の自由の規制が問題となった広島市暴走族追放条例について，条例の改正が立法技術上困難でないから，あえて合憲限定解釈をする必要はないとした。

司法試験 2015年第18問ウ対比

予備試験 2022年第11問ウ対比

a．暴走族による集会を規制する条例における「暴走族」の定義が社会通念上の暴走族以外の集団が含まれる文言であっても、条例全体から読み取ることができる趣旨やその施行規則の規定等を総合して解釈すれば、規制対象となる「暴走族」は、暴走行為を目的として結成された集団である本来的な意味における暴走族及びその類似集団に限られる。 b．「暴走族」が社会通念上、暴走行為を目的として結成された集団や、オートバイなどを集団で乗り回し、危険な運転や騒音などにより、暴走行為と同様の迷惑を他人に及ぼす者たちを指すものという理解が国民の間で定着している。

司法試験 2025年第7問イ対比

最高裁判所は、「い集、集会」等を規制する条例の文言が不明確で過度に広範であって違憲であると主張された事案について、規制対象となる「い集、集会」等は、通常の判断能力を有する一般人において、暴走行為を目的として結成された集団である暴走族や社会通念上暴走族と同視できる集団によって行われるものと、さほど困難なく判断できるため、規制の対象が広範囲に及ぶとはいえず、違憲であるとはいえないとした。

予備試験 2022年第11問ア対比

a．関税法により輸入が禁止されている「風俗を害すべき書籍、図画」等について、合理的に解釈すれば、「風俗」とは専ら性的風俗を意味し、輸入禁止の対象とされるのは、わいせつな書籍、図画等に限られる。 b．表現の自由を規制する法律の規定には明確性が求められることに鑑みると、わいせつ表現物の輸入のみを規制しようとするのであれば、「わいせつな書籍、図画」等と具体的に規定すべきである。

司法試験 2019年第5問ウ対比

関税法第69条の11第1項第7号（旧関税定率法第21条第1項第3号）は，輸入を禁止する物品として「風俗を害すべき書籍，図画」等と規定しているが，我が国内における健全な性的風俗を維持確保すべきことは公共の福祉に合致するものである上，「風俗」という用語が「性的風俗」を意味することはその文言自体から明らかであるので，明確性の原則にも反せず，このような制限はやむを得ない。