判例集／憲法／東京都公安条例事件

東京都公安条例事件

重要度 B 憲法集団行動の規制最大判昭35.7.20　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約10分

東京都公安条例事件（最大判昭35.7.20）は、デモなどの集団行動に事前に公安委員会の許可を求める東京都の条例が、表現の自由を保障する憲法21条に反するかが問題になった判例です。最高裁は、集団行動には一瞬で暴徒と化す危険があるため必要最小限の事前規制はやむを得ないとし、本条例は不許可にできる場合が厳格に絞られ実質は届出制と変わらないとして、合憲と判断しました。集団行動の事前規制の論点で、新潟県公安条例事件や上尾市福祉会館事件と区別して問われる判例です。

事案

条例の仕組み

問題となったのは、昭和25年に制定された東京都の「集会、集団行進及び集団示威運動に関する条例」、いわゆる東京都公安条例である。この条例は、集会と集団行進については「道路その他公共の場所」で行うものを、集団示威運動については「場所のいかんを問わず」、あらかじめ東京都公安委員会の許可を受けなければならないものとしていた。公安委員会は、申請された集団行動が「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」に当たるときを除いて、許可をしなければならない。つまり、文面のうえでは許可制であるが、不許可にできる場合は一つの事由に絞られていた。他方、不許可にしたときの通知の定めや、当日まで許否の判断が示されなかった場合に申請者を救う手続は置かれていなかった。

何が起きたか

被告人らは、公安委員会の許可を受けないまま集団行進などを誘導したとして、この条例に違反する罪で起訴された。裁判では、集団行動を公安委員会の許可にかからせるこの条例が、表現の自由を保障する憲法21条に適合するかどうかが争点となった。当時は、集団行動を事前に規制する各地の公安条例が憲法に適合するかどうかが広く争われていた時期であり、先に出ていた最大判昭29.11.24（新潟県公安条例事件）の示した考え方に照らして、東京都の条例が合憲といえるのかが正面から問われることになった。

第一審の判断と最高裁への移送

第一審の東京地裁は、被告人らを無罪とした。理由は、規制の及ぶ場所が限定されていないこと、不許可事由の文言が抽象的で基準として不明確であること、不許可の通知義務がなく、許否が実施日まで留保された場合の救済手段もないことなどである。東京地裁は、これらの点から、条例は集団行動の一般的な禁止を前提にした規制方式であって憲法21条に違反すると判断した。その後、事件は東京高裁から最高裁に移送されて、大法廷が条例の合憲性を判断することになった。

要点

集団行動は表現の自由の保障を受けるが、暴徒化の危険を理由に必要最小限の事前規制は許される
文面が許可制でも、不許可の場合が厳格に限定され許可が義務づけられていれば、実質は届出制と異ならず合憲である
規制の対象となる場所を包括的に掲げ、または場所を問わないと定めることもやむを得ない
本判決は新潟県公安条例事件を変更しておらず、屋内の集会規制には別の厳格な基準が用いられる

判旨

大法廷は原判決を破棄し、事件を第一審に差し戻した。集団行動には表現の自由として保障されるべき要素があることを認めつつ、それは「現在する多数人の集合体自体の力」に支えられた表現であり、平穏な集団でも「一瞬にして暴徒と化し」警察力でも抑えられない事態に至る危険があるとして、公安条例で「必要かつ最小限度の措置を事前に講ずることは、けだし止むを得ない」とした。そのうえで、本条例は不許可にできる場合が厳格に絞られ、それ以外は許可が義務づけられているから、実質は届出制と変わらないと評価した。不許可事由の認定が公安委員会の裁量に属するのは当然であり、濫用や救済手段の不備を想定して違憲とすることはできず、場所の包括的な定めも「止むを得ない」とした。裁判官2名の反対意見がある。

観点 1

集団行動は表現の自由の保障を受けるが、暴徒化の危険を理由に必要最小限の事前規制は許される

本判決は、集団行動が思想や主張の表現を内包するものであり、表現の自由として憲法上保障されるべき要素を持つことをまず認める。道路での集団行動の規制は、表現・集会の自由に対する制限に当たるのである。そのうえで、集団行動は言論や出版と違い、その場にいる多数人の力そのものに支えられており、平穏な集団でも扇動などをきっかけに一瞬で暴徒に変わり、指揮者にも警察にも止められない事態に進む危険があるとした（集団暴徒化論）。この危険に備えるため、公安条例で必要かつ最小限度の措置を事前に講じることはやむを得ないという。つまり暴徒化論は、事前規制を広く認める方向に働く理由づけである。

よくある誤り

道路は交通の安全と円滑という機能が重視されるから、道路での集団行動の規制は集会の自由の制限に当たらない（×。制限に当たることを前提に、必要最小限の規制かを検討している）
平穏静粛な集団も一瞬で暴徒と化す危険があるという説示は、反対者の妨害を理由とする施設利用の拒否を特別な事情がある場合に限る考え方の根拠になる（×。暴徒化論は規制を広く認める方向の理由であり、根拠にならない）
集団行動は言論・出版と同じ純粋な表現であるから、事前の規制は検閲と同様に一切許されない（×。本判決は出版等と区別して事前の措置を認めた）

短答での問われ方

司法2019年問6ウ・予備2019年問3ウは、暴徒化論の説示（b）が、反対者の妨害を理由とする利用拒否を特別な事情のある場合に限る見解（a。最判平8.3.15）の根拠になるかを問い、答えは「ならない」である。説示の方向（規制を広げる側）を押さえていれば解ける。司法2018年問6イは、道路での集団行動の規制が集会の自由の制限に当たらないとする記述で×。

論文での書き方

答案では、まずデモ行進が「動く集会」として、また表現行為として21条1項の保障を受けること、意見を社会に伝える有効な手段として重要であることを述べる。次に、行動を伴い他者の権利や交通秩序と衝突しうるという性質から、純粋な言論とは異なる規制に服することを指摘する。本判決の暴徒化論は集団行動への評価が厳しすぎるという批判が強いので、規範としてそのまま採るのではなく、規制の必要性を基礎づける事情として具体的な危険の有無をあてはめで検討するのが安全である。

論証カードランク A

集団行動の自由と公安条例による許可制（21条1項）

本件条例はデモ行進を公安委員会の許可にかからしめるものであるところ、集団行動の自由を侵害しないかが問題となる。デモ行進は、一般大衆に訴えようとする思想・主張・感情等の表現を内包し、多数人が場所的同一性を保ちつつ移動するも

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この観点で解ける過去問（3肢）

司法試験 2019年第6問ウ直接

a．主催者が集会を平穏に行おうとしているのに，その集会の目的や主催者の思想，信条等に反対する者らが，これを実力で阻止し，妨害しようとして紛争を起こすおそれがあることを理由に公の施設の利用を拒むことができるのは，警察の警備等によってもなお混乱を防止することができないなど特別な事情がある場合に限られる。 b．集団行動による思想等の表現は，現在する多数人の集合体自体の力によって支持されているから，平穏静粛な集団であっても，一瞬にして暴徒と化し，勢いの赴くところ実力によって法と秩序をじゅうりんし，集団行動の指揮者はもちろん警察力を以てしても如何ともし得ないような事態に発展する危険が存在する。

予備試験 2019年第3問ウ直接

司法試験 2018年第6問イ直接

道路については，交通の安全と円滑を図るという機能面が重視される結果，道路における集団行動の規制は，集会の自由に対する制限には当たらない。

観点 2

文面が許可制でも、不許可の場合が厳格に限定され許可が義務づけられていれば、実質は届出制と異ならず合憲である

本判決は、条例が許可制か届出制かという文面上の区別ではなく、条例全体の実質で合憲性を判断した。本条例では、公共の安寧に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合を除いて、公安委員会は許可をしなければならない。不許可にできる場合がこのように絞られている以上、許可が原則であり、実質は届出制と変わらないとされた。不許可事由に当たるかどうかの認定は、諸般の状況を具体的に検討して行う判断であるから公安委員会の裁量に属するのが当然であり、その濫用のおそれを前提にして条例を違憲とすることはできない。不許可の通知や、許否が当日まで留保された場合の救済手段がないことも、違憲の理由にならないとした。

よくある誤り

公安条例が集団行動について許可制という文言を用いている以上、それだけで憲法21条に違反する（×。実質が届出制と異ならなければ合憲とされた）
不許可事由の認定を公安委員会の裁量に委ねると濫用のおそれがあるから、条例は違憲である（×。濫用を前提に違憲とすることはできないとした）
許否が実施日まで留保された場合の救済手段を欠く条例は、それを理由に違憲無効となる（×。本判決はこれを違憲の理由と認めなかった）

短答での問われ方

司法2021年問6ウ・予備2021年問4ウは、時間・場所・方法を問わず事前の許可を要すると定めることもやむを得ないとする見解（a）に対し、一律に許可にかからせるのは過大な制約であるという見解（b）が批判になるかを問い、答えは「批判になる」である。本判決の発想がaの側、これを批判する学説の発想がbの側にあると整理しておくと迷わない。

論文での書き方

規範は、表現の機会を行政の裁量で事前に奪う一般的な許可制は許されないが、不許可事由が限定され、それに当たらない限り許可が義務づけられているなど、実質的に届出制と評価できる場合は許容される、と立てる。あてはめでは、不許可事由の文言がどこまで明確か、許可が原則になっているか、条件を付す権限の範囲、不許可の通知や申請から一定時間が過ぎれば許可があったものと扱う定めなどの手続保障があるかを拾う。本判決が軽く扱った手続面は、答案では違憲方向の事情として評価してよい。

論証カードランク A

集団行動の自由と公安条例による許可制（21条1項）

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この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2021年第6問ウ応用

a．集会や集団行動については，公共の秩序を維持するため，又は公共の福祉が著しく害されることを防止するために一定の法的規制が必要であるから，集会等の時間，場所，方法を問わず，事前の許可を要すると条例で定めることもやむを得ない。 b．集会や集団行動が他人の権利と衝突することがあるとしても，その衝突の程度は集会等の具体的態様によって大きく異なるから，一律に事前の許可にかからしめることは集会の自由に対する過大な制約である。

予備試験 2021年第4問ウ応用

観点 3

規制の対象となる場所を包括的に掲げ、または場所を問わないと定めることもやむを得ない

本条例は、集会と集団行進については「道路その他公共の場所」、集団示威運動については「場所のいかんを問わず」規制の対象としていた。第一審は、これでは場所の限定がなく制限が不明確であると批判した。これに対して本判決は、集団行動を法的に規制する必要がある以上、行われうる場所をある程度包括的に掲げたり、場所を問わないものとしたりすることは「止むを得ない」と述べた。他の条例のように、公衆が自由に交通できる場所といった少し詳しい基準を置いていないからといって、それだけで違憲無効になるわけではない。場所の定めの広さは、本判決では違憲の理由にならなかったのである。

よくある誤り

集団行動を規制する場合、表現の自由に配慮する必要があるから、行われうる場所を包括的に掲げたり場所を問わないものとしたりすることは許されない（×。本判決はやむを得ないとした）
本判決は、規制の対象を道路や公園など特定の場所に限定して定めていることを理由に条例を合憲とした（×。包括的な定めのまま合憲としている）

短答での問われ方

司法2014年問7ウがそのまま問うている。「場所を包括的に掲げたり、場所のいかんを問わないものとしたりすることは許されない」とあれば×である。「表現の自由の保障に可能な限り配慮する必要がある」というもっともらしい前置きに引きずられないこと。特定の場所・方法に絞った許可制なら許されるとした最大判昭29.11.24の一般論と混同しやすいので、両判決の違いを意識して読む。

論文での書き方

論文では、場所の限定がない規制は、規制の必要が乏しい場所での集団行動まで事前の許可にかからせる点で、過度に広汎な規制ではないかという形で問題にする。最大判昭29.11.24の一般論によれば、許されるのは特定の場所・方法についての合理的かつ明確な基準による許可制であるから、まずこの枠組みで場所の定めの広さを検討し、そのうえで本判決が包括的な定めを是認したことに触れて結論を出すとよい。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2014年第7問ウ直接

集団行動を法的に規制する場合，表現の自由の保障に可能な限り配慮する必要があるため，集団行動が行われ得るような場所を包括的に掲げたり，その行われる場所のいかんを問わないものとしたりすることは許されない。

観点 4

本判決は新潟県公安条例事件を変更しておらず、屋内の集会規制には別の厳格な基準が用いられる

最大判昭29.11.24（新潟県公安条例事件）は、集団行動を一般的な許可制で事前に抑えることは許されないが、特定の場所・方法について合理的かつ明確な基準の下に許可を要するとすることは許されるという一般論を示していた。本判決はこの判例を変更していないが、集団行動を本来危険なものと見て公安委員会の裁量を信頼する点で、発想の向きが異なる。屋外の集団行動では、その後も最大判昭50.9.10（徳島市公安条例事件）や、道路交通法の許可に関する最判昭57.11.16が規制を合憲としている。これに対し、市民会館など屋内施設の利用拒否については、最判平7.3.7（泉佐野市民会館事件）が明らかな差し迫った危険の具体的予見を要求し、最判平8.3.15が反対者の妨害を理由とする拒否を特別な事情のある場合に限った。

よくある誤り

本判決は新潟県公安条例事件の判例を変更し、一般的な許可制も許されるとした（×。判例変更はしておらず、実質は届出制と評価して合憲とした）
市民会館の使用不許可についても、集団が暴徒化する危険が一般的に存在することを理由に広く不許可とすることができる（×。明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見される場合に限られる）
市民会館は集会に必須の施設であるから、使用について許可制を採ること自体が集会の自由を不当に制限する（×。許可制そのものではなく不許可事由の解釈適用が問題とされる）

短答での問われ方

司法2023年問4イ・予備2023年問3イは、特定の場所・方法につき合理的かつ明確な基準の下で集団行進に事前の許可を要求しても21条に反しないとする記述で、最大判昭29.11.24の一般論どおりだから○。司法2023年問4ア・予備2023年問3アは、集団行進が道路の機能を著しく害し、条件を付けてもそれを防げないと予測される場合の不許可処分は21条に反しないとする記述で、道路交通法の許可に関する最判昭57.11.16の考え方どおりだから○。予備2013年問3ウは、殊更に交通秩序を阻害する行為は集団行進に欠かせない要素ではないから、許可の際にこれを禁ずる条件を付けても憲法上の権利の不当な侵害にならないとする記述で、最大判昭50.9.10どおりだから○。司法2025年問7ウは、市民会館条例の「公の秩序をみだすおそれがある場合」を、集会の自由を保障する重要性よりも、人の生命・身体・財産が侵害され公共の安全が損なわれる危険を避ける必要性が優越する場合に限定して解したという記述で、最判平7.3.7の説示どおりだから○。司法2018年問6アは、市民会館の使用を許可制にすること自体が集会の自由の不当な制限になるとする記述で×である（判例が問題にするのは不許可事由の解釈適用である）。どの判例の説示かを取り違えないことが要である。

論文での書き方

公安条例型の問題では、最大判昭29.11.24の一般論を規範の出発点に置き、本判決の「実質は届出制」という評価手法をあてはめの視点として使うと、両判決を無理なく位置づけられる。公共施設の利用拒否が問われたときは、本判決の暴徒化論を持ち込まず、最判平7.3.7の明らかな差し迫った危険の基準と、最判平8.3.15の反対者による妨害の場合の考え方で書く。屋外の道路か屋内の施設か、条例の合憲性か個別の処分の適法性かで、使う判例を切り替える。

論証カードランク S

集会の自由と公共施設の利用拒否（21条1項）

本件不許可処分は集会の自由（憲法21条1項）を制約するものとして違憲・違法とならないかが問題となる。集会とは、共通の目的をもつ多数人が特定の場所に集合することであり、国民が意見・情報に接して思想・人格を形成し、相互に伝達

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この観点で解ける過去問（7肢）

司法試験 2023年第4問イ対比

公共の秩序を保持し、又は公共の福祉が著しく侵されることを防止するため、特定の場所又は方法につき、合理的かつ明確な基準の下に、集団行進についてあらかじめ許可を受けることを必要とするとの規定を設けたとしても憲法第21条に反しない。

予備試験 2023年第3問イ対比

司法試験 2023年第4問ア対比

集団行進が行われることによって一般交通の用に供せられるべき道路の機能を著しく害するものと認められ、また、条件を付与することによってもかかる事態の発生を阻止することができないと予測される場合には、当該集団行進について不許可処分がなされたとしても憲法第21条に反しない。

予備試験 2023年第3問ア対比

予備試験 2013年第3問ウ対比

殊更に交通秩序の阻害をもたらすような行為は，思想表現行為としての集団行進に不可欠な要素ではないから，道路における集団行進を許可するに際し，これを禁ずるという条件を付するとしても，憲法上の権利を不当に侵害するものではない。

司法試験 2025年第7問ウ対比

最高裁判所は、市民会館の使用を許可してはならない事由として条例の定める「公の秩序をみだすおそれがある場合」とは、当該会館における集会の自由を保障することの重要性よりも、当該会館で集会が開かれることによって、人の生命、身体又は財産が侵害され、公共の安全が損なわれる危険を回避し、防止することの必要性が優越する場合をいうものと限定して解すべきであるとした。

司法試験 2018年第6問ア対比

市民会館は，集会をするために必須の施設であるから，その使用について，届出制ではなく，許可制を採ることは，集会の自由を不当に制限することになる。