判例集／憲法／上尾市福祉会館事件

上尾市福祉会館事件

重要度 B 憲法公の施設の利用拒否最判平8.3.15　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約10分

上尾市福祉会館事件（最判平8.3.15）は、労働組合幹部の合同葬のための市の福祉会館の使用を、反対する者らの妨害で館内が混乱するおそれがあるとして市長が断ったことが違法かが問題になった判例です。最高裁は、平穏に集会を開こうとする主催者に反対する者の妨害を理由に利用を拒めるのは、警察の警備等によってもなお混乱を防げない特別な事情がある場合に限られるとして、不許可を違法としました。集会の自由と公の施設の利用拒否の論点で、泉佐野市民会館事件と並べて問われる判例です。

事案

公の施設と使用許可の仕組み

地方自治法244条は、住民の福祉を増進する目的で住民の利用に供する施設を「公の施設」と呼び、普通地方公共団体は正当な理由がない限り住民の利用を拒んではならず（2項）、利用について不当な差別的取扱いをしてはならない（3項）と定める。上尾市は、この公の施設として市福祉会館を設け、条例でその使用を市長の許可にかからせていた。条例は、許可をしない場合の一つとして「会館の管理上支障があると認められるとき」を掲げていた。文言だけを見れば、管理者が支障があると考えさえすれば使用を断れるようにも読めるため、集会に使われる施設について、この不許可事由をどこまで絞って読むべきかが問題になる。

合同葬の申請と不許可

労働組合の連合体で総務部長を務めていた人物が、何者かに殺害された。この連合体は、故人を追悼する合同葬を行うため、福祉会館の使用許可を市長に申請した。当時の新聞は、この殺害について、捜査当局が「対立するセクトによるいわゆる内ゲバ事件ではないか」とみて調べていると報じていた。市の側は、会館を使わせれば、主催者と対立する者らが葬儀の妨害に出て館内が混乱しかねず、同じ建物にある結婚式場などの利用にも差し支えると判断した。そこで市長は、条例のいう「会館の管理上支障があると認められるとき」に当たるとして、申請を不許可とした。主催者自身は葬儀を平穏に営もうとしていたのであり、懸念された混乱の源は、主催者ではなく、これに反対する第三者の側にあった。

国家賠償請求と原審の判断

主催者は、不許可処分は違法であるとして、市に対し国家賠償法に基づく損害賠償を求めた。争われたのは、不許可処分そのものの取消しではなく、処分が違法であったかどうかである。原審は主催者の請求を認めず、主催者が上告した。最高裁（第二小法廷）は、不許可処分を適法とみることはできないとして原判決を破棄し、事件を原審に差し戻した。

要点

反対者の妨害のおそれを理由に利用を拒めるのは、警察の警備等でも混乱を防げない特別な事情がある場合に限られる
「管理上支障がある」とは、支障の発生が客観的な事実に照らして具体的に明らかに予測される場合をいう
集会用の公の施設の利用を正当な理由なく拒否すると、集会の自由の不当な制限につながるおそれがある
泉佐野市民会館事件は主催者側に由来する危険で不許可を適法とし、本判決は反対者の妨害の懸念にとどまるとして違法とした

判旨

判旨は、集会の用に供する公の施設では住民等は設置目的に反しない限り利用を原則的に認められるから、管理者が正当な理由なく拒否すれば「憲法の保障する集会の自由の不当な制限につながるおそれがある」とした。そのうえで条例の不許可事由を、管理上の支障が許可権者の主観により予測されるだけでなく「客観的な事実に照らして具体的に明らかに予測される場合」に限ると絞って読んだ。さらに、平穏に集会を行おうとする主催者に反対する者らが紛争を起こすおそれを理由に利用を拒めるのは、「警察の警備等によってもなお混乱を防止することができないなど特別な事情がある場合に限られる」とし、本件にそのような事情はないとして不許可処分を違法とした。

観点 1

反対者の妨害のおそれを理由に利用を拒めるのは、警察の警備等でも混乱を防げない特別な事情がある場合に限られる

主催者は平穏に集会を行おうとしているのに、集会の目的や主催者の思想・信条に反対する者らが実力で阻止・妨害しようとして紛争を起こすおそれがある。この場合に公の施設の利用を拒めるのは、「警察の警備等によってもなお混乱を防止することができないなど特別な事情がある場合に限られる」。混乱の原因をつくるのは妨害する側であり、まず抑えるべきはその妨害である。平穏な集会のほうを断れば、妨害をちらつかせた者の思いどおりになってしまうからである。拒否が一切許されないわけではなく、例外の余地は残されている。この考え方は一般に敵意ある聴衆の法理と呼ばれる。集団行動は一瞬で暴徒化しうるという公安条例の判例の見方とは発想が逆であり、互いに根拠とはならない。

よくある誤り

反対勢力の妨害が確実に予想され、施設管理者が自分の管理権だけでは混乱を防げないと判断すれば不許可にできる（×。警察の警備等によってもなお防げない特別な事情が必要）
反対者による紛争のおそれがある場合でも、公の施設の利用を拒むことはおよそ許されない（×。特別な事情があれば拒める）
集団は一瞬にして暴徒化しうるという見解は、利用拒否を特別な事情がある場合に限るという見解の根拠になる（×。規制を広げる方向の見解であり根拠にならない）

短答での問われ方

予備H25第3問イは「管理者が自らの管理権を行使するだけでは防止できないと判断すれば」とすり替えた誤りの肢である。司法R1第6問ウ・予備R1第3問ウは、本判決の規範（a）と東京都公安条例事件の集団暴徒化論（b）を並べ、bがaの根拠になるかを問う（ならない）。司法R3第6問ア・予備R3第4問アは、反対者の妨害を理由とする拒否は憲法21条の趣旨に反するという見解が、衝突の危険があれば不許可にできるという見解への批判になるかを問う（なる）。

論文での書き方

不許可の理由とされた危険が、主催者自身の行動から生じるのか、反対者の妨害から生じるのかをまず切り分ける。後者であれば本判決の規範を立て、警察への警備要請の可否、妨害の具体的な予告や過去の実例の有無、会場の構造や他の利用者と動線を分けられるかといった事情を拾い、警備等を尽くしてもなお混乱を防げないといえるかをあてはめる。主催者自身が過去に暴力的な衝突を繰り返してきた事案には、この規範をそのまま使えない点に注意する。

論証カードランク S

集会の自由と公共施設の利用拒否（21条1項）

本件不許可処分は集会の自由（憲法21条1項）を制約するものとして違憲・違法とならないかが問題となる。集会とは、共通の目的をもつ多数人が特定の場所に集合することであり、国民が意見・情報に接して思想・人格を形成し、相互に伝達

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2013年第3問イ直接

集会の用に供される公共施設においてある集会を開催すると，それに反対する勢力が妨害行為を起こすことが確実に予想される場合，施設管理者が自らの管理権を行使するだけではその妨害行為による混乱を防止できないと判断すれば，当該集会を不許可とすることができる。

司法試験 2019年第6問ウ直接

a．主催者が集会を平穏に行おうとしているのに，その集会の目的や主催者の思想，信条等に反対する者らが，これを実力で阻止し，妨害しようとして紛争を起こすおそれがあることを理由に公の施設の利用を拒むことができるのは，警察の警備等によってもなお混乱を防止することができないなど特別な事情がある場合に限られる。 b．集団行動による思想等の表現は，現在する多数人の集合体自体の力によって支持されているから，平穏静粛な集団であっても，一瞬にして暴徒と化し，勢いの赴くところ実力によって法と秩序をじゅうりんし，集団行動の指揮者はもちろん警察力を以てしても如何ともし得ないような事態に発展する危険が存在する。

予備試験 2019年第3問ウ直接

司法試験 2021年第6問ア直接

a．地方公共団体は，公の施設を利用して特定の集会が開かれることにより，その集会の主催者と敵対するグループ等とが衝突して，人の生命・身体・財産が侵害され，公共の安全が損なわれる危険がある場合には，公の施設の利用を不許可とすることができる。 b．主催者が集会を平穏に行おうとしているのに，その集会の目的や主催者の思想，信条に反対する他のグループ等がこれを実力で阻止し，妨害しようとして紛争を起こすおそれがあることを理由に公の施設の利用を拒むことは，憲法第21条の趣旨に反する。

予備試験 2021年第4問ア直接

観点 2

「管理上支障がある」とは、支障の発生が客観的な事実に照らして具体的に明らかに予測される場合をいう

条例の「会館の管理上支障があると認められるとき」という不許可事由は、文言だけなら管理者の見込みで広く使えてしまう。本判決はこれを、支障が生じる事態が「許可権者の主観により予測されるだけでなく、客観的な事実に照らして具体的に明らかに予測される場合に初めて」不許可にできる趣旨の定めだと限定して読んだ。許可するかどうかは集会の前に決まるから、判断は予測にならざるをえず、放っておけば漠然とした不安だけで集会の場が奪われる。そこで、予測の根拠を客観的な事実に求め、しかも具体的で明らかなものであることを要求したのである。管理者が懸念を抱いたというだけでは足りない。本件でも、混乱が懸念されたというだけでは、この要件を満たさないとされた。

よくある誤り

管理上の支障が生ずると許可権者が判断すれば、それだけで使用を不許可にできる（×。客観的な事実に照らして具体的に明らかに予測されることが必要）
条例に不許可事由の定めがある以上、その該当性の判断は管理者の自由な裁量に委ねられる（×。集会の自由との関係で限定して解釈される）
危険な事態が生ずる蓋然性があれば、公の施設の利用を拒否できる（×。泉佐野市民会館事件は蓋然性があるだけでは足りないとし、本判決も具体的に明らかな予測を求める）

短答での問われ方

予備H25第3問イの「防止できないと判断すれば」という言い回しは、管理者の主観的な判断だけで足りるとする点でも誤りである。同問アは、泉佐野市民会館事件の「明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見される場合」という基準を正しい肢として出しており、主観的な予測では足りないという点は両判決に共通する。条例の文言の違い（「公の秩序をみだすおそれ」と「管理上支障」）と結び付けて覚える。

論文での書き方

不許可事由を定める条例の文言が広い場合、まず集会の自由の重要性と事前規制であることを指摘し、文言を限定して解釈する。そのうえで、不許可の時点で管理者が把握していた事実を一つずつ挙げ、それが報道や風評に基づく抽象的な懸念にとどまるのか、具体的な妨害の計画や実例に裏付けられているのかを評価する。限定解釈をした条例の不許可事由に当たらないのにされた処分として、その違法を論じる構成になる（正当な理由のない利用拒否を禁じる地方自治法244条2項が背後にある）。

論証カードランク S

集会の自由と公共施設の利用拒否（21条1項）

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

観点 3

集会用の公の施設の利用を正当な理由なく拒否すると、集会の自由の不当な制限につながるおそれがある

集会の自由は自由権であって、施設を提供せよと求める権利ではない。しかし、地方自治法244条の公の施設として集会の用に供する施設が設けられている場合、住民等は「その施設の設置目的に反しない限りその利用を原則的に認められる」。そうすると、管理者が正当な理由もないのに利用を断れば、「憲法の保障する集会の自由の不当な制限につながるおそれがある」。だから管理者は、施設の種類、規模、構造、設備等を勘案し、公の施設としての使命を十分に達成できるよう適正に管理権を行使しなければならない。許可制をとること自体は許されるが、許否は管理者の自由な判断には委ねられていない。本判決は条例の合憲性を正面から審査したのではなく、地方自治法と条例の解釈適用の中に憲法の趣旨を読み込んだ。

よくある誤り

集会の自由は自由権であるから、公の施設の利用拒否が集会の自由の制限として問題になることはない（×。正当な理由のない拒否は集会の自由の不当な制限につながるおそれがある）
市民会館は集会に必須の施設であるから、その使用を許可制とすること自体が集会の自由の不当な制限になる（×。許可制自体は否定されていない）
公の施設の管理者は、使用を許可するかどうかを自由に決めることができる（×。使命を達成するよう適正に管理権を行使すべきである）

短答での問われ方

司法H30第6問アは、市民会館の使用を許可制とすること自体が集会の自由の不当な制限になるとする誤りの肢である。予備R5第3問ウは、国民公園について管理権者が許否を自由に決められるとする誤りの肢であり、皇居前広場事件（最大判昭28.12.23）の知識で解くが、管理権は施設の使命に沿って行使すべきであるという本判決の考え方と同じ方向である。

論文での書き方

答案の冒頭で、集会の自由が施設の提供を求める権利ではないのに、なぜ利用拒否が憲法21条1項の問題になるのかを説明する。集会には場所が欠かせないこと、集会の用に供する公の施設では設置目的に反しない限り利用が原則として認められること（地方自治法244条2項・3項）を示し、拒否を自由の制約として構成する。そのうえで、不許可事由の限定解釈と処分の違法性へ進む。条例自体の違憲を論じるか、限定解釈をして処分の違法を論じるかは、問題文の誘導に従う。

論証カードランク S

集会の自由と公共施設の利用拒否（21条1項）

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2018年第6問ア応用

市民会館は，集会をするために必須の施設であるから，その使用について，届出制ではなく，許可制を採ることは，集会の自由を不当に制限することになる。

予備試験 2023年第3問ウ応用

皇居外苑などの国民公園は、国が直接公共の用に供した財産であるとしても、集会のために設置されたものではないため、公園を集会に使用するための許可の申請について、公園の管理権者はその許否を自由に決することができ、不許可処分を行っても憲法第21条に反しない。

観点 4

泉佐野市民会館事件は主催者側に由来する危険で不許可を適法とし、本判決は反対者の妨害の懸念にとどまるとして違法とした

泉佐野市民会館事件（最判平7.3.7）は、条例の「公の秩序をみだすおそれがある場合」を、集会の自由を保障する重要性よりも「人の生命、身体又は財産が侵害され、公共の安全が損なわれる危険を回避し、防止することの必要性が優越する場合」に限定し、その危険は「明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見される」ことを要するとした。同事件では、対立するグループとの暴力的な衝突が具体的に明らかに予見されるとして、不許可は適法とされた。これに対し本判決は、条例の文言が「管理上支障」であり、懸念された混乱は主催者に反対する者らの妨害によるものにすぎなかったとして、不許可を違法とした。主観的な予測では足りないという点は共通するが、条例の文言、危険の源、結論が異なる。

よくある誤り

「公の秩序をみだすおそれがある場合」を限定して解釈したのは上尾市福祉会館事件である（×。泉佐野市民会館事件である。本判決の条例の文言は「管理上支障があると認められるとき」）
泉佐野市民会館事件でも上尾市福祉会館事件でも、最高裁は不許可処分を違法とした（×。泉佐野は適法、上尾は違法）
敵対するグループとの衝突の危険があれば、その原因がだれにあるかを問わず不許可にできる（×。反対者の妨害に由来する場合は特別な事情がある場合に限られる）

短答での問われ方

司法R7第7問ウは、泉佐野市民会館事件の限定解釈をそのまま述べた正しい肢である。予備H25第3問アも同事件の「明らかな差し迫った危険」の基準を問う。司法R3第6問ア・予備R3第4問アのaは、衝突の危険があれば不許可にできるという見解で、危険の源を区別しないところをbから批判される関係に立つ。どちらの判決の言い回しかを取り違えさせる出題に備え、条例の文言と結論を対で覚える。

論文での書き方

公の施設の利用拒否の問題では、泉佐野市民会館事件の比較衡量と「明らかな差し迫った危険」の基準を骨格とし、危険が反対者の妨害に由来する事案では本判決の規範を重ねる。両判決を事案に応じて使い分けるのであって、どちらか一方だけを書くのではない。主催者自身が違法な実力行使を繰り返してきた事案では泉佐野に近づき、平穏な集会に第三者が押しかける事案では本判決に近づく、と事実を評価して射程を示す。

論証カードランク S

集会の自由と公共施設の利用拒否（21条1項）

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2013年第3問ア対比

集会の自由に対する不当な制約を防ぐため，集会の用に供される公共施設の利用許可申請を公の秩序が害されるおそれを理由にして拒否することが許されるのは，明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見される場合に限られる。

司法試験 2025年第7問ウ対比

最高裁判所は、市民会館の使用を許可してはならない事由として条例の定める「公の秩序をみだすおそれがある場合」とは、当該会館における集会の自由を保障することの重要性よりも、当該会館で集会が開かれることによって、人の生命、身体又は財産が侵害され、公共の安全が損なわれる危険を回避し、防止することの必要性が優越する場合をいうものと限定して解すべきであるとした。