判例集／憲法／全農林警職法事件

全農林警職法事件

重要度 A 憲法公務員の労働基本権最大判昭48.4.25　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約8分

全農林警職法事件（最大判昭48.4.25）は、警職法改正に反対する職場大会への参加を呼びかけた組合役員が、争議行為をあおったとして処罰されたことが、労働基本権を保障する憲法28条に反するかが問題になった判例です。最高裁は、28条の保障は公務員にも及ぶとしつつ、地位の特殊性と職務の公共性、勤務条件が法律と予算で決まることや代償措置などから、争議行為の一律禁止もあおり行為の処罰も合憲としました。今も維持されている公務員の争議権制約の枠組みとして、判旨の理由が繰り返し問われます。

事案

国家公務員法の争議行為禁止と罰則

国家公務員法は、公務員が争議行為をすることを禁じ、さらに何人であれ違法な争議行為を共謀し、そそのかし、あおる等の行為をすることも禁じていた（当時の98条5項。現在の98条2項）。そして争議行為に参加しただけの職員には刑罰を科さない一方で、あおり等の行為をした者には刑罰を定めていた（110条1項17号）。禁止は職務の内容を区別せず一律に及ぶ。

警職法改正反対の職場大会

全農林労働組合は、非現業の国家公務員である農林省（当時）の職員で組織される組合である。1958年、警察官職務執行法の改正案に反対する運動の一環として、組合の役員Yらは、同省の職員に対し、職場大会へ参加するよう働きかけた。これが違法な争議行為をあおったものに当たるとして、Yらは国家公務員法110条1項17号違反で起訴された。目的は労働条件の改善ではなく、法案への反対という政治的なものであった。

一審の限定解釈と二審の逆転

一審は、処罰の対象となるあおり行為を限定して読み、Yらを無罪とした。これに対し二審は、とくに政治目的のストは刑事制裁を免れないとして一審の限定解釈を退け、Yらに罰金刑を言い渡した。Yらは上告し、規定の違憲を主張した。当時の最高裁には、争議行為が違法性の強いもので、あおり行為も争議に通常随伴する程度を超える場合に限って処罰するという全司法仙台事件判決（最大判昭44.4.2）があり、その当否が正面から問われた。

要点

公務員にも28条の保障は及ぶが、争議行為の一律禁止は合憲とされる
代償措置は合憲の支えの一つだが、勧告凍結を理由に争議が適法になるわけではない
二重の絞り論は不明確で31条違反の疑いがあるとして否定された

判旨

最高裁は、28条の労働基本権は「公務員に対しても及ぶ」としつつ、勤労者の経済的地位を高める手段にとどまるから国民全体の共同利益の見地からの制約を免れないとした。理由は、使用者が実質的に国民全体であるという地位の特殊性と職務の公共性、勤務条件が国会の法律・予算で決まるため争議による圧力は議会制民主主義と相容れないこと、私企業のような市場の抑制力が働かないこと、人事院などの代償措置があることである。そこで職務内容を問わない一律禁止は28条に反せず、争議の「原動力」を与えるあおり行為の処罰にも合理性がある。違法性の強弱で処罰範囲を絞る解釈は「不明確な限定解釈」で31条に反する疑いすらあるとして、全司法仙台事件判決を変更した。

観点 1

公務員にも28条の保障は及ぶが、争議行為の一律禁止は合憲とされる

28条の保障が非現業の国家公務員にも及ぶとしたうえで、公務員は全体の奉仕者で使用者が実質的に国民全体であること（15条）からくる地位の特殊性と職務の公共性を出発点に、①勤務条件は国会が法律と予算で決めるので、争議で政府に迫るのは議会制民主主義に反する、②ロックアウトや市場の抑制が働かない、③人事院等の代償措置がある、を理由に、職務内容を区別しない禁止も28条に反しないとした。制約根拠の「国民全体の共同利益」は13条の公共の福祉の中身を言い表したもので、別の制約ではない。政治目的の争議は、勤労者一般にも争議を政治的主張を通す手段にする特権がなく、公務員では二重の意味で許されない。この枠組みは地方公務員（最大判昭51.5.21）と現業公務員（最大判昭52.5.4）にも及び、今も維持されている。

よくある誤り

職務の性質を考慮せずに公務員の争議行為を一律に禁止することは許されないのが判例である（×。それは全逓東京中郵事件判決の流れの発想で、本判決以降は一律禁止を合憲とする）
制約の合憲性判断で職務の公共性は考慮すべきでない（×。地位の特殊性と職務の公共性が出発点）
労働基本権は13条の公共の福祉による制約を受けるほか、それとは別に国民全体の共同利益の見地からも制約される（×。判例は13条の公共の福祉を「勤労者たる地位にあるすべての者を包摂した国民全体の共同の利益」を指すものとしており、二本立てではない）
現業の国家公務員は非権力的な労務に就くから一律禁止は合理性を欠く（×。最大判昭52.5.4は全面禁止を合憲とした）
地方公務員には人事院がないから、あおり行為を処罰するのは許されない（×。最大判昭51.5.21が本判決の考え方をそのまま及ぼした）
28条は目的を問わず団体行動を保障するから、政治目的のストライキも保障される（×。勤労者に争議行為を政治的主張貫徹の手段とする特権はない）

短答での問われ方

判旨の理由を並べた肢を○とさせる出題（予備R5第5問ウ・司法R5第8問ウ・予備H26第7問ア・予備H25第1問ア・イ）と、その裏返しを×とさせる出題（予備H28第6問ア・司法H28第9問ア・司法H30第9問ウ）が繰り返されている。「以降の判例は一律禁止を維持」（司法H29第1問ア）は○。13条の公共の福祉と国民全体の共同利益を別々の制約として並べる司法R4第1問ウは×で、判例では後者が前者の中身である。射程として地方公務員（予備H25第1問ウ）・現業公務員（予備H26第7問ウ）が問われ、私企業の政治ストを28条で保障されるとする司法R6第9問イ（×。直接の根拠は最判平4.9.25）も、勤労者に政治目的の争議の特権はないという本判決の説示で切れる。

論文での書き方

規範は「28条の保障は公務員にも及ぶが、地位の特殊性と職務の公共性から、国民全体の共同利益の見地からやむを得ない限度の制約は許される」と置く。あてはめでは、勤務条件の決まり方、争議が国民生活に与える影響、代償措置が実際に機能しているかを拾う。本判決が職務の公共性を職務内容の別なく認めた点は、制約理由が抽象化しているとの批判の対象になるので、事案の職務の具体的性質を拾って論じると説得的になる。

この観点で解ける過去問（13肢）

予備試験 2023年第5問ウ直接

憲法第28条の労働基本権の保障は公務員に対しても及ぶが、国家公務員の従事する職務には公共性がある一方、法律によりその主要な勤務条件が定められ、身分が保障されているほか、適切な代償措置が講じられていることなどからすれば、法律により国家公務員の争議行為を禁止することは、勤労者をも含めた国民全体の共同利益の見地からするとやむを得ない制約というべきであって、憲法第28条に違反しない。

司法試験 2023年第8問ウ直接

予備試験 2014年第7問ア直接

国家公務員は，その地位の特殊性や職務の公共性に加え，勤労条件が法律・予算により定められており，人事院をはじめとする代償措置が講じられていることなどからすれば，その争議行為を全面的に禁止することは，やむを得ない制約である。

予備試験 2013年第1問ア直接

国家公務員は，憲法において「全体の奉仕者」とされていることや，実質的にはその使用者が国民全体であることなどから，その人権についても，一定の制約に服することがあると解されている。

予備試験 2013年第1問イ直接

国家公務員の労働関係は，国民の代表者により構成される国会の制定した法律，予算によって定められることなどから，争議行為を企てる行為や，これをあおる行為に対して刑罰を科すことは違憲ではないと解されている。

予備試験 2013年第1問ウ応用

国家公務員と異なり，地方公務員は，憲法の明文で「全体の奉仕者」とされていないことや，人事院制度に対応する代償措置も置かれていないことから，争議行為を企てる行為や，これをあおる行為に対して刑罰を科することは許されないと解されている。

司法試験 2018年第9問ウ直接

判例は，労働基本権について，公務員にもその保障が及ぶとし，その制約の合憲性を判断する上で，職務の公共性は考慮されるべきではないとする一方，人事院が設けられていることなどの代替措置が整備されていることを重視して，一般私企業とは異なる制約に服するものとする。

予備試験 2016年第6問ア直接

公務員の争議行為の制限は国民生活全体の利益を維持増進する必要との調和の見地から合理性の認められる必要最小限度のものでなければならず，職務の性質や違いを考慮することなく公務員の争議行為を一律に禁止することは憲法上許されないとするのが判例の立場である｡

司法試験 2016年第9問ア直接

司法試験 2017年第1問ア直接

公務員の労働基本権の制限に関し，全農林警職法事件判決（最高裁判所昭和48年4月25日大法廷判決，刑集27巻4号547頁）以降の最高裁判所の判例は，職務の内容にかかわらず公務員の争議行為を一律に禁止することについて，合憲とする判断を維持している。

司法試験 2022年第1問ウ直接

労働基本権は、勤労者の経済的地位の向上のための手段として認められたものであって、それ自体が目的とされる絶対的なものではないから、憲法第13条のいう公共の福祉のための制約を受けるほか、公務員の争議行為の禁止の場合のように、勤労者を含めた国民全体の共同利益の見地からする制約を受ける。

予備試験 2014年第7問ウ応用

非権力的な労務に従事する現業の国家公務員は憲法第28条の勤労者にほかならず，労働基　本権の保障を受けるから，全体の奉仕者であることを理由として，非現業の国家公務員と同様　に争議行為を全面的に禁止することは，合理的な理由を欠く。

司法試験 2024年第9問イ応用

最高裁判所の判例の趣旨に照らすと、憲法第28条は、勤労者に対し、その目的を問うことなく広く団体行動をする権利を保障するものであるから、私企業の勤労者が専ら自衛隊の海外派遣に反対する目的でストライキを行うことも、同条で保障される。

観点 2

代償措置は合憲の支えの一つだが、勧告凍結を理由に争議が適法になるわけではない

多数意見は、身分保障や給与等の詳細な法定、準司法機関としての人事院の設置を、争議権を制約する代わりの措置として合憲性を支える理由の一つに挙げた。代償措置が機能せず実際上画餅に等しい状態になれば、制度の正常な運用を求める相当な争議は憲法上保障される、と述べたのは追加補足意見であって多数意見ではない。後に人事院勧告の実施が凍結された際のストライキについて、最判平12.3.17は、凍結があっても代償措置が本来の機能を果たしていなかったとはいえないとして違憲の主張を退け、画餅の場合の効果そのものは判断しなかった。したがって「代償措置が機能しない場合には争議が憲法上保障される」「凍結への抗議の争議は適法」とする肢は判例の立場ではない。

よくある誤り

人事院勧告が凍結され代償措置が画餅に等しくなれば、相当な態様の争議行為は憲法上保障されるのが判例である（×。補足意見の考え方にとどまる）
代償措置が合憲性の根拠だから、人事院勧告の凍結に抗議した争議行為は適法である（×。最判平12.3.17は代償措置が機能を失ったとはいえないとした）
判例は代償措置の存在を考慮していない（×。人事院を含む代償措置を理由の一つに挙げる）

短答での問われ方

予備H26第7問イと司法H23第10問アがともに×。どちらも「代償措置論を推し進めると争議が許される」という筋に乗せた誤りで、①画餅論は多数意見ではないこと、②平成12年の判例は凍結下でも代償措置が機能を失ったとはいえないとしたこと、の二点で切る。代償措置を理由の一つとして挙げる肢（予備H26第7問ア）は○。

論文での書き方

代償措置は制約を正当化する支柱の一つなので、論文では「代償措置が現実に機能しているか」をあてはめで検討する。機能不全なら制約の正当化が弱まるという主張は判例の論理を前提にした批判として書けるが、判例自体がその場合の効果を認めたわけではないことを明記し、反論側に平12.3.17を置く。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2014年第7問イ直接

人事院勧告の実施が凍結され，労働基本権の制約の代償措置がその本来の機能を果たさず実際上画餅に等しいとみられる事態が生じた場合には，国家公務員がその正常な運用を要求して相当な手段態様で争議行為を行うことは，憲法上保障される。

司法試験 2011年第10問ア応用

最高裁判所の判例の趣旨によれば，公務員の労働基本権の制限については，制度上整備された代償措置が講じられていることがその合憲性の根拠とされているから，人事院勧告実施の凍結に抗議して行われた争議行為は適法である。

観点 3

二重の絞り論は不明確で31条違反の疑いがあるとして否定された

全司法仙台事件判決と都教組事件判決（いずれも最大判昭44.4.2）は、争議行為が違法性の強いもので、かつあおり行為も争議に通常随伴する程度を超える場合に限って処罰するという二重の絞りをかけていた。本判決は、違法性の強弱による区別は基準として不明確で、刑罰法規の構成要件が持つ保障的機能を失わせ、明確性を求める31条に反する疑いすらあるとしてこれを退け、全司法仙台事件判決を変更した。変更されたのは全逓東京中郵事件判決ではない。またあおり行為は、違法な争議に原動力を与えるもので単なる参加者より責任が重いから、限定なしに処罰しても合理性があるとした。この原動力論は岩教組学テ事件判決が地方公務員について引き継いだ。

よくある誤り

本判決は全逓東京中郵事件判決を変更すると述べた（×。変更したのは全司法仙台事件判決）
本判決はあおり行為を違法性の強いものに限って処罰する合憲限定解釈を採った（×。限定解釈を加えずに合憲とした）
通常随伴するあおり行為は処罰の対象外というのが現在の判例である（×。原動力論で否定）

短答での問われ方

判決文の理由（31条違反の疑い）をそのまま問うのが予備R7第6問ウ・司法R7第10問ウで○。合憲限定解釈一般の問題点として、解釈が不明確なら構成要件の保障的機能を失わせ31条違反の疑いを生むとする予備H27第11問イ・司法H27第18問イも、本判決の判示を一般化した肢で○。予備R4第11問イは、通常随伴行為を除く都教組型の解釈に原動力論をぶつけた組で、批判関係が成り立つ。判例の流れを問う司法H19第11問では、44年判決が限定解釈をした点（ウ）は○、本判決が全逓東京中郵事件判決を変更したとする点（エ）は×。

論文での書き方

刑罰法規を合憲限定解釈で救う場面では、限定後の基準が一般人にとって明確か、法文から読み取れるかという限界を必ず検討する。本判決はその限界を超えた例として、税関検査事件（最大判昭59.12.12）の限定解釈の要件と並べて使える。違法性の強弱のような評価的基準では処罰範囲が予測できない、と一文で示せば足りる。

この観点で解ける過去問（7肢）

予備試験 2025年第6問ウ直接

全農林警職法事件判決（最高裁判所昭和48年4月25日大法廷判決、刑集27巻4号547頁）は、争議行為を禁止し、そのあおり行為を処罰の対象としていた国家公務員法に関し、公務員が行う争議行為を違法性の有無及び強弱によって区別し、違法性の強い争議行為を、違法性の強い又は社会的許容性のない行為によりあおるなどした場合に限って刑事制裁を科すべき趣旨であると解釈することについて、犯罪構成要件の明確性を要請する憲法第31条に違反する疑いがあることなどを理由として、否定している。

司法試験 2025年第10問ウ直接

予備試験 2015年第11問イ直接

合憲限定解釈に対しては，当該解釈が不明確であると，犯罪構成要件の保障的機能を失わせ，憲法第31条違反の疑いを生じさせるという問題がある。

司法試験 2015年第18問イ直接

合憲限定解釈に対しては，当該解釈が不明確であると，犯罪構成要件の保障的機能を失わせ，憲法第31条違反の疑いを生じさせるという問題がある。

予備試験 2022年第11問イ応用

a．地方公務員の争議行為の遂行を共謀し、そそのかし、あおる等の行為を地方公務員法違反として刑事罰の対象とするには、あおり行為等が争議行為に通常随伴する以上のものであることを要する。 b．集団的かつ組織的な行為としての争議行為を成り立たせるものは、正にあおり行為等であって、あおり行為等は、その性格にかかわらず、争議行為の原動力をなすものである。

司法試験 2007年第11問エ直接

国家公務員法の規制をめぐる全農林警職法事件（最高裁判所昭和48年4月25日大法廷判決）において，最高裁判所は，全逓東京中郵事件判決を変更する旨述べ，「公務員の地位の特殊性と職務の公共性」論，公務員の勤務条件に関する「財政民主主義」論を根拠にして，公務員の争議行為の一律禁止を合憲とした。

司法試験 2007年第11問ウ対比

地方公務員法の規制をめぐる都教組事件判決（最高裁判所昭和44年4月2日大法廷判決）と国家公務員法の規制をめぐる全司法仙台事件判決（最高裁判所昭和44年4月2日大法廷判決）において，最高裁判所は，全逓東京中郵事件判決を継承しつつ，さらに，争議行為をあおる等の行為に対する刑事罰について，合憲限定解釈を行った。