公務員の争議権の判例
最判平12.3.17は、財政非常事態を理由に人事院勧告（公務員の給与について人事院が出す勧告）の実施が完全に凍結されたことに抗議して行われたストライキが、憲法上許される争議行為といえるかが問題になった判例です。最高裁は、勧告が凍結されたという事実関係のもとでも、労働基本権の制約に対する代償措置が本来の機能を果たしていなかったとはいえないとして、代償措置が働いていないことを前提とする違憲の主張を退けました。公務員の争議行為禁止を支える代償措置論の位置づけを問う判例です。
事案
争議の禁止と代償措置の仕組み
国家公務員法98条2項（全農林警職法事件の当時は同条5項）は、国家公務員の争議行為を一律に禁止している。全農林警職法事件（最大判昭48.4.25）は、この全面禁止を憲法28条に反しないとしたが、その理由の一つに、勤務条件が法律と予算で定められ身分も保障されていること、そして給与等について勧告を行う人事院という代償措置が設けられていることを挙げた。そうすると、代償措置がうまく働かなくなったときに禁止の合憲性がどうなるかが問題として残る。全農林警職法事件の多数意見はこの点を判断しておらず、一部の裁判官の追加補足意見が、代償措置が実際上機能しない事態では、その正常な運用を求める相当な範囲の争議行為は憲法上保障されると述べていた。
勧告の凍結とストライキ
昭和57年度の人事院勧告は、国の財政が非常事態にあることを理由に、実施が完全に凍結された。これに抗議して、全農林労働組合がストライキを行い、これに関与した職員に懲戒処分がされた。処分を受けた側は、勧告の凍結によって代償措置は本来の機能を失っており、その状況で行った本件ストライキは憲法上許される争議行為であるから、懲戒処分は違憲であると主張して争った。
要点
- 人事院勧告の単年度の完全凍結があっても代償措置が本来の機能を失ったとはいえず、その抗議ストは憲法上許される争議行為とされない
- 代償措置が画餅に等しい場合に争議行為が憲法上保障されるという考えは追加補足意見にとどまり、判例の立場ではない
- 国家公務員の争議行為の全面禁止は、職務の公共性や勤務条件法定主義に加え、人事院という代償措置があることを理由に合憲とされている
判旨
最高裁は、昭和57年度の人事院勧告が完全に凍結されたという本件の事実関係のもとでも、ストライキの時点で「国家公務員の労働基本権の制約に対する代償措置がその本来の機能を果たしていなかったということができない」とした。そのため、代償措置が機能していなかったことを前提とする違憲の主張は前提を欠くとして退け、本件ストライキを憲法上許される争議行為とは評価しなかった。他方で、代償措置が本当に機能しなくなった場合にどうなるかについては判断を示していない。財政非常事態のもとでの単年度の凍結だけでは、直ちに代償措置が働いていないとはいえないことを示した判決と理解されている。
観点 1
人事院勧告の単年度の完全凍結があっても代償措置が本来の機能を失ったとはいえず、その抗議ストは憲法上許される争議行為とされない
本判決の核心は、勧告の凍結という事実から直ちに代償措置の機能喪失を導かなかった点にある。最高裁は、本件の事実関係のもとでは、ストライキの時点で代償措置が「本来の機能を果たしていなかったということができない」と述べ、機能喪失を前提とする違憲の主張を前提を欠くものとして退けた。その結果、本件ストライキは憲法上許される争議行為とは評価されず、懲戒処分を違憲とする主張は通らなかった。昭和57年度の凍結は財政非常事態に伴う異例の措置で、単年度のものであったから、少なくともそのような凍結だけでは機能喪失といえないことを示した判決と受け止められている。代償措置が争議禁止の合憲性を支える一要素であっても、凍結に抗議する争議が当然に適法になるわけではない。
よくある誤り
- 代償措置が合憲性の根拠である以上、人事院勧告の凍結に抗議して行われた争議行為は適法である（×）
- 最高裁は、人事院勧告の凍結により代償措置が機能を失ったと認めたうえで、懲戒処分を違法とした（×）
短答での問われ方
司法試験2011年問10アで、代償措置論を根拠に勧告凍結への抗議ストを適法とする肢が出され、誤りとされた。判例は凍結があっても代償措置が機能していなかったとはいえないとしたことを押さえれば解ける。
論文での書き方
争議禁止の合憲性を論じる際、代償措置が現実に働いているかをあてはめの要素に加えることはできる。もっとも、本判決は完全凍結という事実があってもなお機能喪失を否定したのであるから、勧告が一度実施されなかったことだけを挙げて機能喪失を認定する答案は判例と整合しない。凍結の理由（財政事情）と期間（単年度か継続的か）を拾って評価する。本判決は事例判断であり、不実施が長期に及ぶ場合まで決めたものではない点が射程の限界である。
この観点で解ける過去問（1肢）
司法試験 2011年 第10問 ア直接
最高裁判所の判例の趣旨によれば，公務員の労働基本権の制限については，制度上整備された代償措置が講じられていることがその合憲性の根拠とされているから，人事院勧告実施の凍結に抗議して行われた争議行為は適法である。
観点 2
代償措置が画餅に等しい場合に争議行為が憲法上保障されるという考えは追加補足意見にとどまり、判例の立場ではない
代償措置が実際上まったく機能しない事態になれば、その正常な運用を求める相当な態様の争議行為は憲法上保障されるという考え方は、全農林警職法事件で一部の裁判官が付した追加補足意見のものである。多数意見は代償措置の存在を合憲の理由に挙げただけで、それが機能しなくなった場合の効果は述べていない。本判決も、本件では代償措置が機能していなかったとはいえないとして主張の前提を否定するにとどまり、機能喪失時の効果には踏み込んでいない。したがって、この点について判例は立場を明らかにしていないと整理する。
よくある誤り
- 人事院勧告が凍結され代償措置が画餅に等しい事態が生じた場合、正常な運用を求める相当な手段態様の争議行為は憲法上保障される、というのが判例である（×）
- 最判平12.3.17は、代償措置が機能しない場合には争議行為が憲法上保障されるとの一般論を示した（×）
短答での問われ方
予備試験2014年問7イで、画餅論を判例の趣旨として述べる肢が出され、誤りとされた。少数の裁判官の意見と多数意見・その後の判例を区別できるかが問われている。
論文での書き方
論文で代償措置の機能不全を主張する場合は、判例が明言した規範ではないことを踏まえ、全農林警職法事件の理由付けの構造（代償措置を合憲性の支えとした点）から論理的に導く形で書く。判例の結論として断定しないよう注意する。
この観点で解ける過去問（1肢）
予備試験 2014年 第7問 イ直接
人事院勧告の実施が凍結され，労働基本権の制約の代償措置がその本来の機能を果たさず実際上画餅に等しいとみられる事態が生じた場合には，国家公務員がその正常な運用を要求して相当な手段態様で争議行為を行うことは，憲法上保障される。
観点 3
国家公務員の争議行為の全面禁止は、職務の公共性や勤務条件法定主義に加え、人事院という代償措置があることを理由に合憲とされている
本判決の前提となるのが全農林警職法事件（最大判昭48.4.25）である。同判決は、公務員にも憲法28条の保障が及ぶとしつつ、地位の特殊性と職務の公共性、勤務条件が法律と予算で定められ身分が保障されていること、そして人事院による代償措置が講じられていることを挙げて、争議行為の一律禁止を国民全体の共同利益の見地からのやむを得ない制約とした。代償措置は合憲性を支える理由の一つであり、本判決はその代償措置の機能が勧告凍結で失われたかを判断したものと位置づけられる。
よくある誤り
- 公務員は全体の奉仕者であるから、そもそも憲法28条の労働基本権の保障は及ばない（×）
短答での問われ方
予備試験2014年問7ア、予備試験2023年問5ウ、司法試験2023年問8ウで、代償措置などを理由に争議行為の禁止を合憲とする判例の趣旨が正しい肢として出ている。本判決の肢とセットで出題されやすい。
論文での書き方
規範部分では、労働基本権の保障が公務員にも及ぶことを確認したうえで、職務の公共性・勤務条件法定主義・代償措置の三つを制約の正当化根拠として挙げる。代償措置の現実の機能をあてはめで検討する場面で本判決を引く。
この観点で解ける過去問（3肢）
予備試験 2014年 第7問 ア応用
国家公務員は，その地位の特殊性や職務の公共性に加え，勤労条件が法律・予算により定められており，人事院をはじめとする代償措置が講じられていることなどからすれば，その争議行為を全面的に禁止することは，やむを得ない制約である。
予備試験 2023年 第5問 ウ応用
憲法第28条の労働基本権の保障は公務員に対しても及ぶが、国家公務員の従事する職務には公共性がある一方、法律によりその主要な勤務条件が定められ、身分が保障されているほか、適切な代償措置が講じられていることなどからすれば、法律により国家公務員の争議行為を禁止することは、勤労者をも含めた国民全体の共同利益の見地からするとやむを得ない制約というべきであって、憲法第28条に違反しない。
司法試験 2023年 第8問 ウ応用
憲法第28条の労働基本権の保障は公務員に対しても及ぶが、国家公務員の従事する職務には公共性がある一方、法律によりその主要な勤務条件が定められ、身分が保障されているほか、適切な代償措置が講じられていることなどからすれば、法律により国家公務員の争議行為を禁止することは、勤労者をも含めた国民全体の共同利益の見地からするとやむを得ない制約というべきであって、憲法第28条に違反しない。
関連する判例
- 全農林警職法事件最大判昭48.4.25同旨代償措置を争議禁止の合憲理由に挙げた全農林警職法事件で、本判決はその代償措置が凍結下でも機能していたかを判断した。
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