判例集／憲法／奈良県ため池条例事件

奈良県ため池条例事件

重要度 A 憲法財産権の規制と補償最大判昭38.6.26　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約9分

奈良県ため池条例事件（最大判昭38.6.26）は、ため池の決壊を防ぐため堤とう（土手）での耕作を禁じた県の条例により、昔から耕作してきた農民が処罰されたことについて、条例で財産権を制限できるか、補償なしで制限してよいかが問題になった判例です。最高裁は、決壊の原因となる堤とうの使用は財産権の行使として保障されず、災害防止のため当然受忍すべき制約だから、条例で禁止・処罰でき、憲法29条3項の損失補償も要らないとしました。条例による財産権規制と損失補償の要否を考える基本の判例です。

事案

条例の仕組み

奈良県には灌漑用のため池が1万3000余りあった。ため池は水田より高い位置に水を貯える施設で、堤とう（土手）に植物が根を張ると、根の腐食などから土手が弱って漏水し、決壊に至るおそれがある。決壊すれば下流の住民の生命・財産に大きな被害が出る。そこで県は昭和29年に「ため池の保全に関する条例」を定めた。目的は破損・決壊による災害を未然に防ぐことにあり（1条）、4条2号は、堤とうに竹木や農作物を植えること、保全に必要なもの以外の建物・工作物を置くことを禁じ、違反者は3万円以下の罰金とされた（9条）。この禁止を直接に定めた国の法律はなく、補償の定めも条例にはなかった。

何が起きたか

被告人らは、条例ができる前、父祖の代から、近隣の農民の総有とされるため池の堤とうで竹・果樹・茶の木などを栽培してきた農民である。このため池にも条例が適用され、堤とうでの耕作は禁止されたが、被告人らは禁止を知りながら耕作を続けた。そのため条例4条2号違反などで起訴された。被告人らは、長年続けてきた利用を補償もなく奪うもので憲法29条に反すると争った。

下級審の判断と上告

第一審は、堤とう上の耕作を所有権の濫用とみて条例を合憲とし、罰金を言い渡した。これに対し控訴審（大阪高判昭36.7.13）は、①私有財産権の内容を規制するには法律が必要で、条例で規制するのは憲法29条2項に反する、②私有財産の制限には補償が必要なのに条例に補償の定めがなく29条3項に反する、として条例を違憲とし無罪とした。検察官が上告した。最高裁では、条例で財産権の行使を禁止・処罰できるか、補償なしの禁止が許されるかの二点が争点となった。なお本件は刑事事件であり、補償金を請求する訴えではない。

要点

法律の個別の委任がなくても、条例で財産権の行使を制限し処罰することができる。
決壊の原因となる堤とうの使用は、財産権の行使として保障されず、権利者が当然受忍すべき制約に服する。
災害防止のため当然受忍すべき制約には、権利の行使を著しく制限するものであっても29条3項の補償は要らない。
補償の定めがないことだけでは規制は違憲無効にならず、補償が必要な場合は29条3項を直接の根拠に請求する余地がある。

判旨

破棄差戻し。条例4条2号は堤とうの使用を「殆んど全面的に禁止」し、財産上の権利に「著しい制限を加える」。しかし禁止されるのは決壊の原因となる行為であり、災害防止のため権利の有無を問わず何人にも適用される。この制限は「災害を未然に防止するという社会生活上の已むを得ない必要から来ること」で、権利者は公共の福祉のため「当然これを受忍しなければならない責務を負う」。決壊の原因となる使用行為は「憲法、民法の保障する財産権の行使の埒外にある」から、条例で禁止・処罰しても憲法・法律に反せず、同じ事項を定める法令もないので条例で定めても違憲・違法ではない。当然受忍すべき制約であるから「憲法29条3項の損失補償はこれを必要としない」。

観点 1

法律の個別の委任がなくても、条例で財産権の行使を制限し処罰することができる。

控訴審は、財産権の内容は法律で定めるとする29条2項を根拠に、条例による規制を違憲とした。最高裁はこれを覆し、決壊の原因となる堤とうの使用を条例で禁止・処罰しても憲法にも法律にも反しないとした。理由として、同じ事項を既に定めた法令が存在しないことも挙げている。現在の一般的な理解では、条例は住民が選んだ議会の議決による民主的な立法であるから、29条2項の「法律」に条例も含まれ、法律の個別の委任は要らない。全国一律の規律が必要かどうかは、94条の「法律の範囲内」の問題として扱う。これに対し、政令などの行政立法は民主的基盤を欠くから、法律の委任なしに財産権を制約することはできない。

よくある誤り

29条2項は「法律で」と定めているから、法律の個別の委任がない限り条例で財産権を規制できない（×。条例は民主的立法であり、判例も条例による禁止を合憲とした）
財産権の規制は国の事務に属するから、条例は原則として規制できない（×。地域の実情に応じた規制は地方公共団体の事務たりうる）
財産権の内容は法律で定めるが、制約のほうは法律によらず政令で定めてもよい（×。制約も法律によるのが原則で、政令には法律の委任が必要）

短答での問われ方

司法H26第19問アは、「個別の委任がなければ条例で規制できない」とする見解と「地方的な特殊事情があれば条例で規制できる」とする見解が両立するかを問う（両立しない）。判例・通説はどちらの見解とも異なり、条例一般に規制を認める立場であることを前提に読む。司法H25第9問イは、内容は法律・制約は政令でもよいという誤った切り分けを出す。条例と政令を同列に扱わないことが要点である。

論文での書き方

条例による財産権規制の可否は、①29条2項の「法律」に条例が含まれるか、②当該条例が94条の「法律の範囲内」かの二段で書く。①は条例の民主的性格から肯定し、本判決を条例による規制を認めた例として引く。②は最大判昭50.9.10の枠組み（法令の趣旨・目的・内容・効果との比較）で処理する。本判決が同種の法令の不存在を指摘した点は②の先取りとして使える。

論証カードランク A

条例と法律の関係（「法律の範囲内」・条例による罰則と課税）（94条）

本件条例は、同一事項について定める法律（又は法律の不存在）との関係で、憲法94条の「法律の範囲内」を超え、地方自治法14条1項に反しないかが問題となる。条例は住民の代表機関である地方議会の議決により成立する民主的立法であ

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この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2014年第19問ア応用

a．憲法第29条第2項は，財産権の内容を法律で定める旨規定しているから，法律で個別的な委任がある場合を除いて，条例で規制することはできない。 b．財産権は全国的な取引の対象となる点で取引の安全を図る必要があるため，その規制は国の事務に属するが，地方的な特殊な事情があれば条例によっても規制できる。

司法試験 2013年第9問イ応用

財産権の内容は必ず法律によって定めなければならないが、財産権の制約は法律によらずに、政令によることも許される。

観点 2

決壊の原因となる堤とうの使用は、財産権の行使として保障されず、権利者が当然受忍すべき制約に服する。

判決は、禁止が権利に著しい制限を加えることを認めたうえで、二つの言い方で合憲とした。一つは、災害防止という社会生活上やむを得ない必要による制限で、権利者は公共の福祉のため当然受忍すべきだという説明である（保障される権利への制約が許されるという構成）。もう一つは、決壊の原因となる使用はそもそも憲法・民法が保障する財産権の行使の「埒外」だという説明である（保障範囲に入らないという構成）。判決は両者を「すなわち」でつなぎ、区別していない。支えになっているのは、目的が災害の未然防止であること、禁止が権利の有無を問わず誰にでも及ぶ行為規制であることの二点である。

よくある誤り

判決は、条例による禁止が財産上の権利に対する制限に当たらないとした（×。使用をほとんど全面的に禁止し著しい制限を加えると認めている）
条例4条2号は堤とうの権利者だけを対象とする規制である（×。権利の有無を問わず何人にも適用される）
判決は、目的と手段の合理的関連性を立法事実に立ち入って厳格に審査した（×。条例制定者の判断をそのまま受け入れている）

短答での問われ方

判旨の言い回しを抜き出す出題が中心で、「著しく制限する」→「社会生活上已むを得ない」→「当然受忍」のつながりを覚えておく。予備H26第24問イ（司法H26第37問イ）は判決原文の引用である。制約として正当化する読み方と保障範囲外とする読み方の両方が成り立つ点は、見解の整合性を問う形式で問われうる。

論文での書き方

29条2項適合性は、規制の目的・必要性・内容と、制限される財産権の種類・性質・制限の程度を比較考量する枠組み（最大判昭62.4.22、最大判平14.2.13）で書くのが現在の型である。本判決は、生命・財産への危険を生む利用の禁止という事案の性質を示す例として、目的の重要性と行為の危険性のあてはめで引く。「埒外」の一言で保障範囲から外して審査を省く書き方は避ける。

論証カードランク A

財産権の制限と29条2項適合性（既得の具体的財産権の制限・内容形成の限界）

本件立法は財産権を制約するものとして憲法29条2項に違反しないかが問題となる。憲法29条1項は私有財産制度のみならず、個人が現に有する具体的な財産上の権利をも保障する。もっとも、財産権の内容は公共の福祉に適合するように法

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観点 3

災害防止のため当然受忍すべき制約には、権利の行使を著しく制限するものであっても29条3項の補償は要らない。

控訴審は補償の定めがないことを29条3項違反としたが、最高裁は補償を不要とした。条例は災害を防ぎ公共の福祉を保つためのもので、堤とうの使用を著しく制限するとしても、社会生活上やむを得ない制約であり、権利者が当然受忍すべき責務だからである。補償の要否を分けたのは制限の強さではなく、災害防止という規制の目的と、危険を生じさせる利用であるという性質である。一般論としていえば、危険防止のための消極的・警察的な規制は財産権に内在する制約であって特別の犠牲に当たらない、という整理になる。もっとも、長年の耕作を奪う強い規制であることから補償を要するとの批判もある。

よくある誤り

財産権の行使を著しく制限する以上、災害防止目的であっても補償が必要である（×。当然受忍すべき制約であり補償不要）
判決は、制限が軽微であることを理由に補償を不要とした（×。著しい制限であると認めたうえで不要とした）
本判決で補償不要の決め手となったのは、権利そのものに内在する消滅の予定である（×。それは最判昭49.2.5の理由。本判決は災害防止という規制目的）

短答での問われ方

予備R3第5問ア・司法R3第8問アは、災害防止のためやむを得ない制限で当然受忍すべきものなら補償を要しないとする肢で、正しい。予備H26第24問・司法H26第37問は四つの判例から補償の要否の決め手が異なるものを一つ選ぶ問題で、本判決（イ）は鉱業法64条の制限（最判昭57.2.5）や危険物の離隔距離（最判昭58.2.18）と同じく規制の目的・警察規制が決め手の組に入り、権利の性質が決め手の行政財産使用許可の撤回（最判昭49.2.5）が正解となる。肢別の×は「選ぶべき肢ではない」の意味である。

論文での書き方

補償の要否は、特定人に受忍限度を超える特別の犠牲を課すかで判断する。危険防止のための規制は内在的制約として原則補償不要とし、本判決を根拠に引く。そのうえで、従前の適法な利用の実態、投下資本、規制の強さ、代わりの利用の余地を拾い、受忍限度を超える事情があれば補償の余地を検討する（最大判昭43.11.27参照）。目的が消極的というだけで機械的に結論を出さない。

論証カードランク A

「正当な補償」の意味と消極目的規制における補償の要否（29条3項）

本件では財産権の制限につき憲法29条3項の補償を要するか、要するとしてその額はいかにあるべきかが問題となる。まず補償の要否は、当該制限が特定人に受忍限度を超える「特別の犠牲」を課すものかによる（実質要件説）。生命・身体・

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この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2021年第5問ア直接

法律の規定により財産上の権利の行使が制限される場合であっても，災害を未然に防止するという社会生活上のやむを得ない必要からその制限が当然受忍すべきものであるときは，憲法第29条第3項による損失補償を要しない。

司法試験 2021年第8問ア直接

観点 4

補償の定めがないことだけでは規制は違憲無効にならず、補償が必要な場合は29条3項を直接の根拠に請求する余地がある。

本件は補償金を請求した事件ではなく、被告人が「補償の定めを欠く条例は無効だから処罰できない」と主張した刑事事件である。本判決は補償そのものが不要として退けた。その後、最大判昭43.11.27（河川附近地制限令事件）が、補償を要する場合に法令に補償規定がなくても、直接29条3項を根拠に補償を請求する余地があるから、規定の欠如だけでは制限規定は違憲無効にならないとした。したがって現在では、補償規定がないことを理由に条例や法律の無効を導き、罰則の適用を免れることはできない。二つの判決は、補償不要の場面と補償の余地がある場面の対として覚える。

よくある誤り

受忍すべき範囲を超える制限を定める法律に補償規定がなければ、裁判所はその制限規定を無効とする（×。直接29条3項に基づき請求する余地があり、無効にはならない）
補償規定を欠く法令による制限については、およそ補償を請求できない（×。相当の資本を投じた者が受忍限度を超える制限を受けるときは請求の余地がある）
本件は農民が県に補償金の支払を求めた訴訟である（×。条例違反の刑事事件である）

短答での問われ方

予備R3第5問・司法R3第8問は、アで本判決（補償不要）、イで最大判昭43.11.27（補償規定がなくても29条3項を根拠に請求の余地）を並べて出す。司法R7第8問ウは、補償規定がなければ制限規定を無効とするという誤りの肢。行政法では司法H19第22問アが、補償規定の欠如を理由とする違憲の主張が退けられた点を問う。どちらの判決も刑事事件であることを取り違えない。

論文での書き方

補償規定のない規制を争う場面では、①補償の要否（特別の犠牲か）、②必要な場合に規定がなくても29条3項に基づき直接請求できること、③したがって規制自体は無効とならないこと、の順で書く。本判決は①で補償不要とした例、最大判昭43.11.27は②③の根拠として使い分ける。

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2021年第5問イ対比

財産上の権利の行使を制限する法律が補償規定を欠いている場合であっても，相当の資本を投入してきた者が，一般的に当然に受忍すべきものとされる範囲を超えて制限を受けるときは，憲法第29条第3項を根拠として補償請求をする余地がある。

司法試験 2021年第8問イ対比

司法試験 2025年第8問ウ対比

財産権に対し一般的に当然に受忍すべき範囲を超えて制限を加える法律に損失補償に関する規定がない場合、当該制限を受けた者が憲法第29条第3項の正当な補償を請求する根拠を欠くから、裁判所は、当該制限規定を無効とし、立法者に対して、補償規定を整備するか、当該制限を断念するかの選択を委ねることになる。

司法試験 2007年第22問ア対比

旧河川附近地制限令上の河川附近地に指定された民有地において無許可で砂利を採取した行為につき，同令違反として事業者が起訴された事件において，河川附近地制限令は損失補償の規定が置かれていないため憲法第29条第3項に違反するとした被告人の主張は，損失補償が必要な場合でも直接同項に基づき国に対してそれを請求できる可能性があるので，失当であるとされた。