判例集／憲法／定住外国人地方選挙権訴訟

定住外国人地方選挙権訴訟

重要度 A 憲法外国人の選挙権最判平7.2.28　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約8分

定住外国人地方選挙権訴訟（最判平7.2.28）は、在日韓国人が選挙人名簿への登録を求め、外国人に地方選挙権を認めない法律が憲法に反するかが問題になった判例です。最高裁は、国民主権にいう国民とは日本国籍を持つ者であり、93条2項の「住民」も日本国民を指すから、外国人に地方選挙権は憲法上保障されていないとしつつ、永住者などに法律で与えることは禁止されておらず、立法政策の問題だとしました。外国人の人権（人権享有主体性）のうち、参政権を考える基本となる判例です。

事案

地方選挙の選挙権は法律上「日本国民たる住民」に限られている

憲法15条1項は公務員の選定・罷免を「国民固有の権利」とし、93条2項は地方公共団体の長や議会の議員などを「住民」が直接選挙すると定める。これを受けた地方自治法11条・18条と公職選挙法9条2項は、地方選挙の選挙権者を日本国民である住民に限っている。そのため、何世代にもわたって日本に住み、生活の実態が日本人と変わらない外国人であっても、国籍がなければ選挙人名簿に載らず、住んでいる市町村や都道府県の選挙で投票することができない。名簿に載っていないことに不服がある者は、公職選挙法24条により選挙管理委員会へ異議を申し出ることができ、その決定になお不服があれば同法25条の訴訟で争う仕組みになっている。

在日韓国人が選挙人名簿への登録を求めて異議を申し出た

Xらは日本で生まれ育った在日韓国人である。Xらは、憲法15条1項の「国民」には日本に定住する外国人も含まれるし、93条2項の「住民」はその地域に住んでいる者を指すのだから外国人も当然に入ると考えた。そうであれば、地方公共団体の選挙権は自分たちにも憲法が保障していることになる。そこでXらは、居住地の選挙管理委員会Yらに対し、選挙人名簿に登録するよう求めて公職選挙法24条の異議の申出をした。しかしYらはこれを却下した。

却下決定の取消しを求めたが地裁は請求を棄却した

Xらは、定住外国人に地方選挙権を認めない地方自治法11条・18条、公職選挙法9条2項は憲法前文・14条・15条・93条2項などに反すると主張し、却下決定の取消しを求めて公職選挙法25条の訴えを起こした。大阪地判平5.6.29は請求を棄却した。理由は、15条1項が参政権を保障するのは日本国籍を持つ者だけであること、93条2項の「住民」を15条1項の「国民」と切り離して捉えるべきではなく、「住民」は日本国民であることが前提であること、の二点にある。この種の訴訟は地方裁判所の判決に控訴することができず、最高裁判所へ上告することになる（同法25条3項）。Xらは上告した。

要点

国民主権の原理にいう「国民」は日本国籍を持つ者をいい、15条1項の保障は外国人に及ばない。
93条2項の「住民」は区域内に住所を有する日本国民をいい、外国人に地方選挙権は憲法上保障されていない。
永住者等に法律で地方選挙権を与えることは憲法上禁止されていないが、与えるかどうかは立法政策の問題である。
同じ国民主権を理由にしても、選挙権と公務就任では線の引き方が違うので、公務就任は職務の内容で分ける。

判旨

上告棄却。判決は三段で組み立てられている。第一に、15条1項は国民主権に基づく規定であり、「憲法の国民主権の原理における国民とは、日本国民すなわち我が国の国籍を有する者を意味する」から、同項の保障は「権利の性質上日本国民のみをその対象とし」、在留外国人には及ばない。第二に、地方公共団体も統治機構の欠かせない一部であるから、93条2項の「住民」とは「地方公共団体の区域内に住所を有する日本国民」をいい、外国人に地方選挙権を保障してはいない。第三に、永住者等で居住地の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つ者に法律で地方選挙権を与えることは「憲法上禁止されているものではない」が、与えるかどうかは「専ら国の立法政策にかかわる事柄」であり、与えなくても違憲にはならない。

観点 1

国民主権の原理にいう「国民」は日本国籍を持つ者をいい、15条1項の保障は外国人に及ばない。

判決の出発点である。15条1項は、公務員を最終的に選び辞めさせる権限が国民にあることを国民主権から導いた規定である。そして前文と1条は主権が「日本国民」にあるとしているから、国民主権の原理にいう国民とは日本国籍を持つ者のことだと判決は言い切った。その結果、選定罷免権は権利の性質上日本国民だけを対象とし、在留外国人には保障されない。外国人の人権は権利の性質に応じて及ぶという最大判昭53.10.4の枠組みを前提に、参政権を「性質上及ばない権利」の側に置いたものである。定住しているか、生活実態が日本人と同じかは、この段階では結論を左右しない。

よくある誤り

国民主権の原理にいう国民には、日本に生活の本拠を置く定住外国人も含まれる（×。国籍を有する者に限る）
15条1項は「国民固有の権利」と定めるが、権利の性質上、永住者には選定罷免権の保障が及ぶ（×）
判例は国民の範囲を前文と1条ではなく10条と国籍法だけから導いた（×。根拠は前文と1条）

短答での問われ方

司法H23第14問アが、前文と1条に照らして国籍を有する者を意味するという判旨をそのまま問うている（○）。根拠条文（前文・1条）と結論（国籍保有者）の組合せを入れ替える誤りに注意する。主権の問題の一肢として出るので、外国人の人権の問題でなくてもこの判例を思い出せるようにしておく。

論文での書き方

外国人の参政権が問われたら、まず権利性質説を一文で示し、参政権は国民主権と直結するから性質上日本国民に限られる、とつなぐ。根拠として前文・1条・15条1項を挙げる。定住性や納税の事実は、保障の有無ではなく立法で付与できるかの段階で使う事情であり、置き場所を誤らない。

論証カードランク S

人権享有主体性（法人・外国人）

本件で権利を主張するのは自然人たる日本国民ではないため、憲法上の人権の享有主体となるかが問題となる。まず法人については、法人が現代社会で一個の社会的実体として重要な活動をしており、その活動は自然人を通じて行われ効果も最終

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この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2011年第14問ア直接

憲法の国民主権の原理における国民とは，最高裁判所の判例が示すところによれば，主権が日本国民に存するとする憲法前文及び第1条の規定に照らして，日本国の国籍を有する者を意味するものとされる。

観点 2

93条2項の「住民」は区域内に住所を有する日本国民をいい、外国人に地方選挙権は憲法上保障されていない。

93条2項は「国民」ではなく「住民」という語を使うが、判決は両者を別物とは見なかった。国民主権と15条1項の趣旨に加え、地方公共団体が国の統治機構の欠かせない一部であることを理由に、「住民」とは区域内に住所を持つ日本国民だとした。したがって地方の長・議員等の選挙権を外国人に保障した規定ではなく、選挙権者を日本国民たる住民に限る地方自治法11条・18条、公職選挙法9条2項は15条1項にも93条2項にも反しない。一審も、地方の政治・行政は国のそれと関連し、地方公共団体が国の事務を扱うこともあるとして、「住民」と「国民」を統一的に捉えていた。

よくある誤り

93条2項は「住民」と定めているから、区域内に住所を有する外国人にも地方選挙権が憲法上保障されている（×）
93条2項の「住民」と15条1項の「国民」は別個の概念であり、前者は国籍を問わない（×）
外国人に地方選挙権を認めない公職選挙法9条2項は93条2項に違反する（×）

短答での問われ方

司法H25第1問イは「憲法上保障されていない」で○。司法R5第19問イは前半でこの定義を問う。司法R2第1問イは一審の理由づけを素材に、国と地方の政治・行政が関連するという見解が「住民」と「国民」を統一的に理解する見解の根拠になるかを問う（根拠になる）。「保障されていない」と「禁止されている」を混同させる出題が多い。

論文での書き方

文言が「住民」である点に必ず触れ、それでも日本国民に限られる理由として、地方公共団体が統治機構の不可欠の要素であることを書く。そのうえで、保障の否定と付与の禁止は別問題であるとして次の許容の論点に進む。ここで止めると禁止説のように読まれる。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2020年第1問イ直接

a．憲法第93条第2項の「住民」と，憲法第15条第1項の「国民」とは統一的に理解されるべきであり，憲法第93条第2項の「住民」は，日本「国民」であることがその前提となっている。 b．地方公共団体の政治・行政は，国の政治・行政と互いに関連しており，地方公共団体が国の事務を処理することもある。

司法試験 2013年第1問イ直接

我が国に在留する外国人には、居住する地方公共団体の長及びその議会の議員に対する選挙権が憲法上保障されていない。

観点 3

永住者等に法律で地方選挙権を与えることは憲法上禁止されていないが、与えるかどうかは立法政策の問題である。

判決は保障を否定したうえで、さらに一歩踏み込んだ。憲法第8章は、住民の日常生活に密着した公共的事務をその地方の住民の意思に基づいて処理させる仕組みを制度として保障している。この趣旨からすれば、永住者等であって居住地の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至った外国人について、法律で長や議員等の選挙権を与えても憲法に反しない。ただし、それは国会が決める事柄であり、与えないままでも違憲の問題は生じない。つまり地方選挙権について憲法は、与えよとも与えるなとも命じていない。対象は在留外国人一般ではなく永住者等に絞られ、付与の手段は法律とされている点も読み落とさない。

よくある誤り

永住者等であっても、法律で地方選挙権を付与することは憲法上禁止されている（×）
永住者等に地方選挙権を付与する立法措置を講じないことは、93条2項に違反する（×。立法政策の問題であり違憲の問題は生じない）
在留外国人であれば在留期間の長短を問わず、法律で地方選挙権を付与できると判例は述べた（×。永住者等で特段に緊密な関係を持つ者についての判示）

短答での問われ方

予備H29第5問イは「憲法上禁止されている」として×。司法R5第19問イは「住民」の定義と「禁止されていない」を一文にまとめて○。語尾だけを入れ替える出題なので、保障されていない・禁止されていない・講じなくても違憲でない、の三つを一組で覚える。地方自治の問題の中でも出る。

論文での書き方

規範は、第8章の趣旨から永住者等で特段に緊密な関係を持つ者への付与は許される、という形で書く。あてはめでは在留資格、居住の長さ、地域との結びつきを拾う。国政選挙の選挙権は別に最判平5.2.26で争われており、本判決の許容の判示は地方選挙権についてのものである。国民主権で「住民」を統一的に解しながら地方だけ付与を許す理由が十分に語られていない、という指摘にも一言触れられるとよい。

論証カードランク S

人権享有主体性（法人・外国人）

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この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2017年第5問イ直接

我が国に在留する外国人のうち，永住者等でその居住する区域の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められる者についてであっても，法律をもって，地方公共団体の長，その議会の議員等に対する選挙権を付与する措置を講ずることは，憲法上禁止されている。

司法試験 2023年第19問イ直接

憲法第93条第2項にいう「住民」とは、地方公共団体の区域内に住所を有する日本国民を意味するが、外国人のうち永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められるものについて、法律により、地方公共団体の長や議会の議員に対する選挙権を付与することは、憲法上禁止されていない。

観点 4

同じ国民主権を理由にしても、選挙権と公務就任では線の引き方が違うので、公務就任は職務の内容で分ける。

外国人の公務就任が争われた最大判平17.1.26も、本判決と同じく国民主権の原理を根拠にしている。同判決は、住民の権利義務を直接形成したり重要な施策の決定に関与したりする地方公務員には、原則として日本国籍を持つ者の就任が想定されているとした。もっとも、外国人が地方公務員になること自体を否定したわけではなく、公権力の行使に当たる職務かどうかで分けている。また特別永住者であっても扱いは変わらないとされた。選挙権では永住者等という人の属性に着目して法律による付与の許容が述べられ、公務就任では職務の性質で線が引かれる、と対にして覚えると混同しない。

よくある誤り

外国人が地方公務員に就任することは、公権力の行使に当たるかどうかにかかわらず、我が国の法体系の想定するところではない（×）
特別永住者は自治の担い手であるから、管理職への昇任を制限するには一般の在留外国人と異なる理由が要る（×）
最大判平17.1.26は、憲法が外国人に公務就任権を保障していないという立場を明らかにした（×。保障の有無は明言していない）

短答での問われ方

予備H29第5問は、ア（公権力行使等地方公務員）とイ（地方選挙権）を同じ問題に並べている。司法R3第11問アは「公権力の行使に当たるかどうかにかかわらず」として×、司法H23第1問ウは特別永住者の特別扱いを×、司法H18第15問イは特別扱いの余地を否定したとして○、同問ウは公務就任権の保障を否定する立場を明らかにしたとして×。本判決の「永住者等」という限定を公務就任の判例に持ち込ませる誤りに注意する。

論文での書き方

外国人の参政権的権利を横断して問う問題では、国政選挙権（保障されない）、地方選挙権（保障されないが法律での付与は許される）、公務就任（公権力行使等の職は日本国民が想定される）と並べ、いずれも国民主権が根拠であることを示す。そのうえで、制約の理由が統治への関与の度合いにあることから、関与の薄い場面ほど外国人を排除する合理性が弱まる、と論じる。

論証カードランク S

人権享有主体性（法人・外国人）

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この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2017年第5問ア対比

地方公務員のうち，住民の権利義務を直接形成し，その範囲を確定するなどの公権力の行使に当たる行為を行い，若しくは普通地方公共団体の重要な施策に関する決定を行い，又はこれらに参画することを職務とするものについては，原則として日本国籍を有する者が就任することが想定され，外国人が就任することは想定されていない。

司法試験 2021年第11問ア対比

国民主権の原理に基づき，国及び普通地方公共団体による統治の在り方については日本国の統治者としての国民が最終的な責任を負うべきものであることからすると，外国人が普通地方公共団体の公務員に就任することは，その者が公権力の行使に当たる行為を行うかどうかにかかわらず，本来我が国の法体系の想定するところではない。

司法試験 2011年第1問ウ対比

日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法に定める特別永住者は，居住する地方公共団体の自治の担い手であり，地方公共団体の管理職への昇任を制限するには，一般の在留外国人とは異なる理由が必要である。

司法試験 2006年第15問イ対比

この判決は，日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法に定める「特別永住者」の公務就任権を制限する場合について，一般の在留外国人とは異なる取扱いが求められると解する余地を否定した。

司法試験 2006年第15問ウ対比

憲法が，在留外国人に対し一定の範囲で公務就任権を保障しているか否かについては争いがあるが，この判決は，これを否定する立場に立つことを明らかにしたものである。