市議会議員の除名議決

事案

市議会による除名の議決

ある市の市議会が、所属する議員に対し、懲罰として除名の議決をした。地方自治法は、法律や会議規則に違反した議員に議会が懲罰を科すことを認めている（134条）。本件で議会が懲罰の根拠としたのは会議規則の懲罰に関する規定であったが、その規定は、問題とされた議員の行為の後に定められたものであった。議会は、規則の制定前の行為に新しい規定を当てはめて除名したことになる。

取消しの訴えと原審の判断

除名された議員は、市議会を相手に、除名の議決の取消しを求めて行政事件訴訟特例法による訴えを起こした。原審の東京高裁（昭和25年12月22日判決）は、この訴えを行政庁の違法な処分の取消しを求める訴訟として審理し、どのような行為にどのような懲罰を科すかを定める会議規則の規定は実体的な規定であって遡って適用することは許されないとして、議決を取り消した。議会側が上告し、①議会は議決を任務とする機関で行政庁ではなく、懲罰の議決も行政処分ではない、②議会は法人でもない、③議決を裁判所で争えるのは地方自治法176条により長が議会を訴える場合だけで、議員が議会を訴えることは許されない、などと主張した。

要点

1. 地方議会の議員懲罰の議決は直接効力を生じるから行政処分にあたり、除名された議員は取消しの訴えで争うことができる
2. 会議規則の懲罰の要件・内容を定める規定は実体的規定であるから、規則制定前の議員の行為に遡って適用して懲罰を科すことは違法である
3. 出席停止は最大判昭35.10.19で審査対象外とされたが、最大判令2.11.25で判例が変更され、現在は除名と同じく司法審査の対象となる

判旨

最高裁は上告を棄却した。議会の議決は通常、執行機関の行政処分を通じて初めて外部に効力を持つから、議決そのものを行政処分とはいえない。しかし議員懲罰の議決は「執行機関による行政処分をまたず、直接に効力を生じ」る点で通常の議決と性質が異なり、「行政処分と何等かわるところはない」。そこで行政事件訴訟特例法の適用上、「懲罰議決はこれを行政処分と解し、これを行う議会は行政庁と解するを相当とする」とした。議会が法人でないことは妨げにならず、地方自治法176条が長の出訴を定めていても、懲罰議決で権利を侵されたとする議員の出訴は否定されない。さらに、懲罰の要件と内容を定める会議規則は「実体的規定であつて、その遡及効を認むべきでない」とし、本件議決を取り消した原審の判断を維持した。

観点 1

地方議会の議員懲罰の議決は直接効力を生じるから行政処分にあたり、除名された議員は取消しの訴えで争うことができる

議会の議決は、ふつうは執行機関がそれに基づいて処分をして初めて外部に効力を持つ。これに対し懲罰の議決は、それだけで議員の地位に直接の効果を生じる。本判決はこの点に着目し、懲罰議決を行政処分、議会を行政庁と扱って取消しの訴えを認めた。長と議会の争いについて定めた規定（地方自治法176条）があっても、権利を侵された議員自身の出訴は排除されない。除名に裁判所の審査が及ぶという結論は、その後の最大判昭35.10.19で、身分の喪失という重大事項であって内部規律の問題にとどまらないという理由づけとともに確認された。同じ発想から、名古屋高判平24.5.11は、発声障害のある議員に代読などによる発言を認めない議会の決定も、議員の基本的な権利にかかわるとして審査の対象とした。

よくある誤り

• ×地方議会議員の除名処分は、議会の内部規律の問題であるから司法審査の対象とならないとした判例がある（除名は一貫して審査の対象とされている）
• ×議会は議決機関であって行政庁ではないから、議員懲罰の議決の取消しを求める訴えは許されない（懲罰議決は直接効力を生じるので行政処分と同視される）
• ×議会の議決を裁判所で争えるのは地方自治法176条による長の出訴に限られ、議員が議会の懲罰議決を争うことはできない（同条は長と議会の争いの特則にすぎない）
• ×発声障害のある議員に代読などによる発言を認めない議会の決定は、純然たる内部規律の問題であるから司法審査の対象とならない（名古屋高判平24.5.11は審査の対象とした）

短答での問われ方

司法試験平成30年（2018年）問17アで、地方議会議員の除名処分を内部規律の問題として司法審査の対象外とした判例がある、という発言が誤りとして出題された。同じ問のイ（発言方法を認めない議会の決定）と並べ、団体の内部事項に審査が及ぶかを横断的に問う形式である。行政法では予備試験令和元年（2019年）問21ウのように、議員が議員の資格で議会の議決を争う訴え（機関訴訟）は不適法とされる点と対比して問われうる。

論文での書き方

部分社会の法理を論じる答案では、まず法律上の争訟にあたることを確認し、次に自律的な団体の内部問題として判断を控えるべきかを検討する。地方議会の除名は、議員の地位を直接失わせる処分であるから審査が及ぶ、と端的に書く。行政法の答案で処分性を論じる場面では、議会の議決は通常は内部的意思決定にとどまるが、懲罰議決は執行機関の行為を介さず直接効力を生じるから処分にあたる、という本判決の論理が使える。

この観点で解ける過去問（4肢）

司法試験 2018年 第17問 ア直接

「自律的な団体の内部紛争に対して司法審査が及ぶかという問題に関して，地方議会には，国会の両議院のような自律権はないものの，地方議会議員に対する懲罰としての除名処分は，内部規律の問題であるから，司法審査の対象とはならないとした判例があるよ。」

○正しい ×誤り

司法試験 2018年 第17問 イ応用

「判例の考え方からすると，発声障害により自ら発声することができない地方議会議員が，第三者による代読等，自らの発声以外の方法による発言を希望したのに対し，これを認めないという地方議会の決定は，純然たる内部規律の問題であるから，司法審査の対象にはならないことになるね。」

○正しい ×誤り

予備試験 2019年 第21問 ウ対比

執行機関と議決機関との関係は，地方公共団体の内部の機関相互間の関係であり，法律が内部的解決に委ねることを不適当として特に訴えの提起を許している場合を除き，機関相互間の権限の紛争は，訴訟の対象とはならないから，市議会議員が，市議会議員としての資格において，市又は市長を被告として市議会の議決の無効又は議決の不存在の確認を求める訴えは，これを許容する法律の規定がない以上，市長が市議会の議決に拘束されるとしても，不適法なものとして却下を免れない。

○正しい ×誤り

予備試験 2017年 第19問 ア応用

条例の制定は，普通地方公共団体の議会が行う立法作用に属するが，条例の内容によっては，その制定行為が行政庁の処分と実質的に同視し得るものとして取消訴訟の対象となる。

○正しい ×誤り

観点 2

会議規則の懲罰の要件・内容を定める規定は実体的規定であるから、規則制定前の議員の行為に遡って適用して懲罰を科すことは違法である

どのような行為にどのような懲罰を科すかを定めた会議規則の規定は、手続の決まりではなく、議員に不利益を課す実体的な規定である。本判決は、こうした規定に遡及効を認めるべきでないとした原審の判断を是認し、規則の制定前の行為を理由に除名した議決を違法とした。行為の時点で定められていなかった基準で後から制裁を科すことを許さないという考え方であり、刑罰についての遡及処罰の禁止と発想が近い。もっとも本判決は憲法39条を根拠に挙げてはおらず、会議規則の規定の性質から結論を導いている。また最高裁は、議決を取り消すことが公共の福祉に反するともいえないと自ら述べ、違法な議決をそのまま取り消すことを認めている。

よくある誤り

• ×懲罰の内容を定める会議規則の規定は議会内部の手続規定にすぎないから、規則制定前の議員の行為にも適用できる（実体的規定であって遡及適用は許されない）
• ×本判決は、懲罰議決への会議規則の遡及適用を憲法39条違反として違憲と判断した（判決は規定の性質から違法としたもので、憲法39条には触れていない）

短答での問われ方

短答で会議規則の遡及適用そのものが問われた肢は、手元の過去問には見当たらない。判示事項の第二として本判決の重要な内容なので、懲罰の司法審査とあわせて押さえておけば、除名の効力が争われた事案の具体像を問う肢に対応できる。

論文での書き方

懲罰の適否を本案で論じる場面では、懲罰事由が行為の時点で会議規則等に定められていたかをまず確認する。後から定めた規定によって懲罰を科していれば、実体的規定の遡及適用として違法と書ける。そのうえで、懲罰事由があるとしても、処分の重さが議会の裁量の範囲を超えていないかを検討する。

観点 3

出席停止は最大判昭35.10.19で審査対象外とされたが、最大判令2.11.25で判例が変更され、現在は除名と同じく司法審査の対象となる

除名と対比して覚えるべきなのが出席停止である。最大判昭35.10.19は、除名は身分の喪失に関する重大事項だから審査が及ぶとしつつ、出席停止は議員の権利行使を一時的に制限するにすぎないから議会の自治的措置に任せるべきだとして、審査の対象外とした。しかし最大判令2.11.25はこれを改め、出席停止を受けた議員は会議や委員会に出られず、議決に加わるという議員の中核的な活動ができなくなり、住民から託された責務を果たせなくなるとして、議会に一定の裁量はあるものの、裁判所は常にその適否を判断できるとした。現在の判例では、除名も出席停止も審査の対象である。

よくある誤り

• ×地方議会議員に対する出席停止の懲罰は、議員の権利行使の一時的制限にすぎないから、現在の判例でも司法審査の対象とならない（令和2年に判例変更）
• ×出席停止の懲罰には議会の裁量が認められるから、裁判所はその適否を判断できない（裁量はあるが、裁判所は常に適否を判断できる）

短答での問われ方

予備試験平成23年（2011年）問9ウは、数日間の出席停止は単なる内部規律の問題にとどまらず審査の対象となるという記述で、出題当時は誤りとされたが、令和2年の判例変更により現在は正しい肢として扱われる。司法試験令和4年（2022年）問17アは令和2年判決の判示をそのまま問い、正しい肢である。

論文での書き方

出席停止の懲罰を争う事案では、令和2年判決に従い、出席停止が議員の中核的活動を妨げ住民の負託に応えられなくする点を指摘して審査が及ぶとしたうえで、議会の裁量を前提に、懲罰事由の有無や処分の重さが裁量の範囲を逸脱・濫用していないかを検討する、という二段で書くとよい。除名については身分喪失を理由に従来から審査が及ぶことを確認しておく。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2011年 第9問 ウ対比

地方議会における自律的な法規範の実現については，内部規律の問題として自治的措置に任せるのが適当であるが，数日間に及ぶ議会への出席停止の懲罰は，議員の重大な権利行使に対する制限であり，単なる内部規律の問題に止まらないから，司法審査の対象となる。

○正しい ×誤り

司法試験 2022年 第17問 ア対比

地方議会の議員に対する出席停止の懲罰に関し、その懲罰を受けた議員が取消しを求める訴えは、法令の適用によって終局的に解決し得る法律上の争訟に当たるところ、議会により出席停止の懲罰処分を科されると、その議員は、住民の負託を受けた議員としての責務を十分に果たすことができなくなるから、当該処分が議会の自律的な権能に基づいてなされたものとして、議会に一定の裁量が認められるとしても、裁判所は、常にその適否を判断することができ、司法審査の対象となる。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 地方議会議員の除名と任期満了同旨地方議会議員の除名処分を司法審査の対象とした大法廷判決で、本判決と同じ結論に立つ。
• 最大決昭28.1.16同旨本判決に続いて、地方議会議員の除名処分に司法審査が及ぶことを前提とした大法廷の決定である。
• 地方議会議員の懲罰と司法審査最大判昭35.10.19対比除名は審査の対象としつつ、出席停止は内部規律の問題として審査の対象外とした判決で、除名との区別を示した。
• 岩沼市議会事件最大判令2.11.25対比最大判昭35.10.19を変更し、出席停止の懲罰も司法審査の対象とした。