判例集／憲法／地方議会議員の懲罰と司法審査

地方議会議員の懲罰と司法審査

重要度 A 憲法部分社会論最大判昭35.10.19　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約9分

地方議会議員の懲罰と司法審査（最大判昭35.10.19）は、村議会が議員に科した3日間の出席停止の懲罰について、裁判所がその当否を判断できるかが問題になった判例です。最高裁は、団体の内部規律の問題は自治に任せるべき場合があるとし、身分を奪う除名と違って、出席停止は権利行使の一時的な制限にすぎないから裁判所の審査は及ばないとしました。いわゆる部分社会論の判例ですが、最大判令2.11.25で変更され、現在は出席停止も常に審査の対象になる点まで押さえます。

事案

地方議会の懲罰のしくみ

地方自治法は、普通地方公共団体の議会が、同法や会議規則などに違反した議員に対し、議決によって懲罰を科すことを認めている（134条1項）。懲罰は、公開の議場での戒告、公開の議場での陳謝、一定期間の出席停止、除名の4種である（135条1項）。除名は議員の身分そのものを奪うが、ほかの3つは身分を残したままの制裁である。本判決より前に、最高裁は除名について裁判所が審査できることを認めていた（最大判昭35.3.9など）。残っていたのは、身分を奪わない懲罰にも裁判所の審査が及ぶのかという問題である。

反対派議員への3日間の出席停止

ある村の議会で、村役場の位置を定める条例の改正案が審議された。この条例を改めるには、出席議員の3分の2以上の同意が要る（地方自治法4条3項）。議員Xらが反対に回ったため、このままでは可決に必要な数に届かない情勢となった。そこで多数派は、Xらはかつて合併を進める役目を担っていたのに、今になって改正に反対し議事を混乱させているという理由で、Xらの出席を3日間停止する懲罰の動議を出し、これを可決した。改正案は、Xらが議場にいない間に3分の2の多数を得て可決された。

訴えと下級審の判断

Xらは、村議会の会議規則では、懲罰の動議は懲罰の原因となる出来事があった日の会議が終わる前に出さなければならないとされているのに、本件の動議はこれに反していると主張し、懲罰決議の無効確認を、予備的にその取消しを求めて提訴した。第1審は訴えを却下した。第2審（東京高判昭33.10.16）も、出席停止の期間がすでに過ぎていて訴えの利益がないことなどを理由に控訴を棄却した。Xらの上告を受けた最高裁では、そもそも出席停止の懲罰の当否を裁判所が判断できるのかが問題となった。

要点

出席停止の懲罰は、現在の判例では常に司法審査の対象になる。
除名は議員の身分を失わせる重大事項であり、本判決の当時から司法審査の対象である。
自律的な法規範をもつ団体の内部規律の問題は、自治的措置に任され司法審査が及ばないことがある。
議員の発言の機会を奪うような議会の措置は、純然たる内部規律の問題とはいえない。

判旨

最高裁は上告を棄却した。裁判所法3条の「一切の法律上の争訟」はあらゆる法律上の係争を指すのではなく、事柄の性質上、裁判所の権限の外に置くのがふさわしいものがあるとする。その理由は、「自律的な法規範をもつ社会ないしは団体」では、規範の実現を「内部規律の問題として自治的措置に任せ」、裁判を待つのが適当でないものがあるからである。出席停止はこれに当たるとされた。他方、除名は「議員の身分の喪失に関する重大事項」で単なる内部規律にとどまらないから審査できるとし、「議員の権利行使の一時的制限」にすぎない出席停止と区別した。この判断は最大判令2.11.25で変更され、現在は出席停止も常に司法審査の対象である。

観点 1

出席停止の懲罰は、現在の判例では常に司法審査の対象になる。

本判決は、出席停止を議員の権利行使の一時的な制限にすぎないとみて議会の自治に任せ、裁判所は判断しないとした。しかし最大判令2.11.25はこれを改めた。同判決は、懲罰の種類と手続が地方自治法に定められているから、取消しを求める訴えは法令の適用で終局的に解決でき、法律上の争訟に当たるとする。そのうえで、出席停止を受けた議員は議事に参与して議決に加わるという中核的な活動ができず、住民の負託を受けた議員としての責務を十分に果たせなくなるから、一時的制限にすぎないとはいえないとした。議会に一定の裁量は認められるが、裁判所は常にその適否を判断できる。

よくある誤り

出席停止の懲罰は議員の権利行使の一時的制限にすぎないから、内部規律の問題として司法審査の対象とならない（判例変更前の立場であり、現在は×）
出席停止の懲罰は、期間が長く議員活動への影響が重大な場合に限って司法審査の対象となる（期間を問わず「常に」判断できるので×）
出席停止の懲罰の取消しを求める訴えは、議会の自律に関わるから法律上の争訟に当たらない（法律上の争訟には当たるので×）
出席停止が司法審査の対象となる以上、懲罰について議会の裁量は認められない（一定の裁量は認められるので×）

短答での問われ方

予備2011年問9ウは、数日間の出席停止は単なる内部規律にとどまらず司法審査の対象となるとする肢である。出題当時は本判決に反する誤りの肢だったが、判例変更により現在は正しい肢として扱う。司法2022年問17アは、法律上の争訟に当たること、議員としての責務を果たせなくなること、議会に裁量はあるが常に判断できることを順に並べた正しい肢である。古い問題集の正誤をそのまま信じず、解く時点の判例で判断する。

論文での書き方

規範は、懲罰の適否が専ら議会の自主的・自律的な解決に委ねられるべきものかどうかで立てる。あてはめでは、議会の自律的な権能の根拠（憲法92条、地方自治法134条・135条）を認めたうえで、議員が住民の代表として団体の意思決定に関わる責務を負うこと、出席停止がその中核的な活動を止めることを指摘する。審査が及ぶとした後は、懲罰の実体判断に議会の裁量を認め、逸脱・濫用の有無をみる二段構えにする。令和2年判決が直接扱ったのは出席停止であり、戒告や陳謝に同じ結論が及ぶかは別に検討する。

論証カード

団体内部の紛争と司法審査（部分社会論）

本件は○○という団体の内部紛争であるから、裁判所法3条1項の「法律上の争訟」に当たるとしても、司法審査の対象外とならないかが問題となる。従来の判例は、自律的な法規範を有する団体の内部紛争は、一般市民法秩序と直接の関係を有

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この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2011年第9問ウ直接

地方議会における自律的な法規範の実現については，内部規律の問題として自治的措置に任せるのが適当であるが，数日間に及ぶ議会への出席停止の懲罰は，議員の重大な権利行使に対する制限であり，単なる内部規律の問題に止まらないから，司法審査の対象となる。

司法試験 2022年第17問ア直接

地方議会の議員に対する出席停止の懲罰に関し、その懲罰を受けた議員が取消しを求める訴えは、法令の適用によって終局的に解決し得る法律上の争訟に当たるところ、議会により出席停止の懲罰処分を科されると、その議員は、住民の負託を受けた議員としての責務を十分に果たすことができなくなるから、当該処分が議会の自律的な権能に基づいてなされたものとして、議会に一定の裁量が認められるとしても、裁判所は、常にその適否を判断することができ、司法審査の対象となる。

観点 2

除名は議員の身分を失わせる重大事項であり、本判決の当時から司法審査の対象である。

本判決は、懲罰のうち除名と出席停止を区別した。除名は議員の身分を失わせる重大な事柄であり、内部規律の枠には収まらないから、裁判所が審査できる。これは最大判昭35.3.9などそれまでの判例を維持したものである。当時の線引きは、身分を失うのか、権利行使が一時的に止まるだけなのかにあった。もっとも裁判官の間でも考えは割れており、除名と出席停止を区別せずどちらも審査できるとする意見と、どちらも裁判権の外にあるとする補足意見が付いていた。令和2年の判例変更で出席停止も審査対象となったが、除名を審査対象とする点は今も変わらない。

よくある誤り

地方議会議員に対する除名処分は内部規律の問題であるから、司法審査の対象とならないとした判例がある（除名は審査対象なので×）
本判決は、除名と出席停止を区別せず、議員に対する懲罰一般を司法審査の対象外とした（×）
令和2年の判例変更によって、除名を司法審査の対象とした部分も改められた（変更されたのは出席停止の部分なので×）

短答での問われ方

司法2018年問17アは、除名を内部規律の問題として司法審査の対象外とした判例があるとする誤りの肢である。前半の、地方議会には国会の両議院のような自律権はないという部分は正しく、後半の結論だけが逆になっている。国会議員の懲罰（憲法58条2項）には裁判所の審査が及ばないと解されていることと混同させる狙いがある。関連して、地方議会に国会と同様の議会自律を認めて議員の免責特権まで導く肢（司法2019年問18ア、司法2023年問19ア）は誤りである。

論文での書き方

除名については、身分の喪失という不利益の重さから審査が及ぶことを短く示せば足りる。差がつくのは、国会議員の懲罰と扱いが違う理由の説明である。両議院には、憲法が資格争訟の裁判（55条）、懲罰権（58条2項）、免責特権（51条）を直接与えている。地方議会にはこれに当たる憲法の規定がなく、懲罰は地方自治法という法律に基づく。この違いから、地方議会の自律は両議院ほど強いものではないと論じ、審査を認める結論につなげる。

この観点で解ける過去問（3肢）

司法試験 2018年第17問ア直接

「自律的な団体の内部紛争に対して司法審査が及ぶかという問題に関して，地方議会には，国会の両議院のような自律権はないものの，地方議会議員に対する懲罰としての除名処分は，内部規律の問題であるから，司法審査の対象とはならないとした判例があるよ。」

司法試験 2019年第18問ア対比

地方議会は地方公共団体における議事機関であり，国会と同様の議会自治・議会自律の原則が認められるから，地方議会議員が議会で行った演説，討論等について議会外で責任を問われない権利が憲法上保障される。

司法試験 2023年第19問ア対比

憲法上、国会に広範な議院自律権が認められ、国会議員の発言について免責特権が保障されているが、地方議会についても、その機能を適切に果たさせるために、国会と同様の議会自治・議会自律の権能が認められることから、地方議会の議員の発言についても、免責特権が認められる。

観点 3

自律的な法規範をもつ団体の内部規律の問題は、自治的措置に任され司法審査が及ばないことがある。

本判決は、地方議会の事件でありながら、自律的な法規範をもつ団体一般に通じる言い方をしたため、後に大学や政党の事件に引き継がれた。最判昭52.3.15は、大学の単位認定は、一般市民法秩序と直接関係することを認めるに足りる特段の事情がない限り審査の対象外とし（単位の取得そのものが一般市民法上の資格の要件となる場合は別である）、他方で専攻科修了の認定は審査できるとした。最判昭63.12.20は、政党の処分が内部の問題にとどまる限り審査は及ばず、一般市民としての権利利益を侵害する場合でも、審理は、党の規範（公序良俗に反するなどの特段の事情があるときを除く。規範が無ければ条理）に照らして適正な手続を踏んだかどうかに限られるとした。分かれ目は、一般市民法秩序と直接関係するかどうかである。

よくある誤り

大学の単位の授与も専攻科修了の認定も、特段の事情のない限り司法審査の対象とならない（専攻科修了の認定は対象となるので×）
単位の認定は卒業の要件であるから、一般市民法秩序と直接の関係を有することが明らかであり、司法審査の対象となる（×）
政党の処分が一般市民としての権利利益を侵害する場合、裁判所は処分内容の合理性や当否を審査する（手続の適正の審理に限られるので×）
政党の除名処分の有効性が前提問題となっている場合は、宗教上の教義が前提問題となる場合と同様に、裁判所の審査権は及ばない（×）

短答での問われ方

予備2011年問9アは単位と専攻科修了を一括りにした誤りの肢、予備2023年問10ウ（司法2023年問16ウ）は単位認定を当然に審査対象とする誤りの肢である。司法2018年問17ウ・エは、単位認定の原則と、単位が資格の要件となる場合の例外を述べた正しい肢である。政党では、予備2011年問9イ、司法2016年問18ア、司法2022年問17イ、司法2025年問13ウ、予備2016年問8イ、予備2021年問8イ（司法2021年問12イ）が正しい肢、内容の当否まで審査するとした司法2016年問18ウと司法2017年問14ウ、前提問題なら審査できないとした司法2008年問13ウ、内部的な問題にとどまる場合にも個別に審査の可否を決めるとした司法2016年問18イが誤りの肢である。

論文での書き方

まず法律上の争訟（裁判所法3条1項）に当たるかを確認し、次に団体の自律を理由とする制約を検討する順で書く。部分社会だから審査しないと一般論で片づけず、団体ごとに自律の憲法上の根拠（地方議会は92条、大学は23条、政党などの結社は21条）を示す。そのうえで、団体の目的・性質、争われている権利利益の性質と不利益の重さから、専ら自主的・自律的な解決に委ねるべき事項かを個別に判断する。審査が及ぶ場合も、手続に限るのか、裁量の逸脱・濫用までみるのかを分けて論じる。

論証カード

団体内部の紛争と司法審査（部分社会論）

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この観点で解ける過去問（16肢）

予備試験 2011年第9問ア対比

大学は，その設置目的を達成するために必要な事項を実施する，自律的，包括的な権能を有していることから，単位の授与や専攻科修了の認定に係る係争は，一般市民法秩序と直接の関係を有すると認められる特段の事情のない限り，司法審査の対象とはならない。

予備試験 2011年第9問イ対比

政党の処分が党員の一般市民としての権利利益への侵害となり得る場合においても，その処分の当否の司法審査は，政党の自律的に定めた規範が公序良俗に反するなどの特段の事情のない限り，その規範に照らし適正な手続にのっとってされたかどうかの範囲で行われる。

司法試験 2018年第17問ウ対比

「大学の単位認定行為は，特段の事情のない限り，純然たる大学内部の問題であって，大学の自主的な判断に委ねられるべきだから，司法審査の対象とならないとした判例もあったな。」

司法試験 2018年第17問エ対比

「判例の考え方からすると，特定の授業科目の単位の取得が国家資格取得の前提要件とされている場合には，大学の単位認定行為が司法審査の対象になる可能性もあるね。」

予備試験 2023年第10問ウ対比

大学の単位の授与（認定）という行為は、学生が履修した授業科目について合格したことを確認する教育上の措置であり、卒業の要件をなすものであるから、一般市民法秩序と直接の関係を有するものであることは明らかである。それゆえ、純然たる大学内部の問題とはいえず、大学の自主的、自律的な判断のみに委ねられるべきものではなく、裁判所の司法審査の対象となる。

司法試験 2023年第16問ウ対比

司法試験 2022年第17問イ対比

政党が組織内の自律的運営として党員に対してした除名処分は、原則として自律的な解決に委ねるのが相当であり、その除名処分が一般市民法秩序と直接の関係のない内部的な問題にとどまる限り、司法審査の対象とはならず、また、一般市民としての権利利益を侵害する場合であっても、その処分の当否は、当該政党の自律的な規範が公序良俗に反するなどの特段の事情のない限りその規範に照らし、規範がない場合は条理に基づき、適正な手続にのっとってされたか否かによって決すべきであり、司法審査もこの点に限られる。

司法試験 2025年第13問ウ対比

共産党袴田事件判決（最高裁判所昭和63年12月20日第三小法廷判決、集民155号405頁）の趣旨によれば、政党が党員に対して行った処分が一般市民としての権利利益を侵害する場合、裁判所は、当該政党の自律的に定めた規範が公序良俗に反するなどの事情がない限りその規範に照らして、そのような規範がないときは条理に基づいて、その処分が適正な手続にのっとってされたか否かを審理することができる。

予備試験 2016年第8問イ対比

政党は，内部的自律権を有し，政党が組織内の自律的運用として党員に対してした除名等の処分の当否については，原則として政党による自律的な解決に委ねられる。

予備試験 2021年第8問イ対比

政党に対しては，高度の自主性と自律性を与えて自主的に組織運営をなし得る自由を保障しなければならず，また，党員が政党の存立及び組織の秩序維持のために，自己の権利や自由に一定の制約を受けることがあるのも当然であるから，政党が党員に対してした除名処分の当否は，一般市民法秩序と直接の関係を有しない内部的な問題にとどまる限り，裁判所の審判権は及ばない。

司法試験 2021年第12問イ対比

司法試験 2016年第18問ア対比

政党の党員が，その政党の存立や秩序維持のために，自己の権利や自由に制約を受けることがあることは当然であり，政党が組織内の自律的運営として党員に対して行った処分の当否については，原則として自律的な解決に委ねるのが相当である。

司法試験 2016年第18問イ対比

政党が党員に対して行った処分が，一般市民法秩序と直接の関係を有しない政党の内部的な問題にとどまるものである場合，裁判所は，その処分を司法審査の対象とするか否かについて，処分の内容や制約される党員の権利の性質等を考慮して，個別に判断するべきである。

司法試験 2016年第18問ウ対比

政党が党員に対して行った処分が，党員の一般市民としての権利利益を侵害すると認められる場合，その処分は司法審査の対象となり，裁判所は，政党の有する内部規律に関する決定権に照らしてその処分の内容が合理的か否かについて審査するべきである。

司法試験 2017年第14問ウ対比

政党がその所属党員に対してした除名その他の処分の当否について，裁判所は，原則として適正な手続にのっとってされたか否かを審査して判断すべきであり，一般市民としての権利利益を侵害する場合に限り処分内容の当否を審査できるとするのが判例の立場である。

司法試験 2008年第13問ウ対比

法律上の権利義務関係をめぐる争訟であっても，政党の除名処分の有効性が紛争の前提問題となっている場合には，宗教上の教義や信仰の対象に関する価値判断が前提問題となっている場合と同様，裁判所の審査権は及ばない。

観点 4

議員の発言の機会を奪うような議会の措置は、純然たる内部規律の問題とはいえない。

懲罰以外の議会の措置でも、同じ発想で考える。発声障害のため自分で声を出せない議員が、第三者による代読などの方法で発言したいと求めたのに、議会がこれを認めなかった事件がある。名古屋高判平24.5.11は、発言方法の規制が内部規律の問題にとどまる限りは法律上の争訟に当たらないとしつつ、議会で発言することは議員の最も基本的で中核的な権利であるから、発言そのものが奪われるような場合は一般市民法秩序に関わり、裁判所が審査できるとした。本判決の枠組みを前提にしながら、議員の中核的な権利が奪われるかどうかに着目して審査の対象を広げた例である。

よくある誤り

発声障害のある議員に代読等による発言を認めないという議会の決定は、純然たる内部規律の問題であるから司法審査の対象にならない（×）
議会の議事運営に関する措置は、議員の権利にどのような影響があっても、すべて議会の自律に委ねられ司法審査の対象とならない（×）

短答での問われ方

司法2018年問17イが、代読等による発言を認めない決定を純然たる内部規律の問題として司法審査の対象外とする誤りの肢である。「判例の考え方からすると」という問い方で、内部規律にとどまるのか、一般市民法秩序に関わるのかという基準を当てはめさせている。発言の方法についての細かな規制と、発言の機会そのものを失わせる措置とを分けて考えれば判断できる。

論文での書き方

議会内部の措置が問題になったら、措置の名目ではなく、議員のどの活動がどの程度妨げられるかを具体的に拾う。発言や表決といった中核的な活動が実質的にできなくなるなら、専ら議会の自律に委ねるべきとはいえない方向に働く。議事の順序や発言時間の配分のような運営上の事項にとどまるなら、議会の判断を尊重する方向に働く。下級審の判断であるから、答案では最高裁判例と同列に置かず、考え方の例として使う。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2018年第17問イ応用

「判例の考え方からすると，発声障害により自ら発声することができない地方議会議員が，第三者による代読等，自らの発声以外の方法による発言を希望したのに対し，これを認めないという地方議会の決定は，純然たる内部規律の問題であるから，司法審査の対象にはならないことになるね。」