法令解釈の誤りと国家賠償責任
法令解釈の誤りと国家賠償責任（最判平19.11.1）は、出国した被爆者は手当の受給権を失うとした国の通達が違法な場合に、それを出して運用したことが国家賠償の対象になるかが問題になった判例です。最高裁は、通達の違法から直ちに国家賠償法上の違法にはならず、担当者が通常尽くすべき注意を怠り漫然と行為した場合に限るとしたうえで、解釈を見直す機会に疑わしさを認識できたとして、違法と過失を認めました。国家賠償法上の違法の判断枠組みで、責任を肯定した例として押さえる判例です。
事案
被爆者援護の仕組みと国の解釈
昭和32年の原爆医療法は、同法の定める「被爆者」に被爆者健康手帳を交付するとし、昭和43年の原爆特別措置法は、手帳を持つ被爆者に健康管理手当などを支給するとした（両法をあわせて原爆二法という）。両法には、日本に住んでいることを適用の条件とする規定も、出国すれば受給権がなくなるとする規定もない。それでも厚生省は当初、国外に住む被爆者には原爆二法が及ばないという解釈で運用していた。昭和49年3月、不法入国した韓国人被爆者が手帳交付申請の却下処分の取消しを求めた訴訟で、福岡地裁が請求を認めた。これを受けて厚生省は同年7月、国外在住者にも手帳を交付しうると改める一方で、同月22日付けのいわゆる402号通達により、受給権を得た被爆者が国外に居住地を移せば手当の受給権を失うという取扱い（失権取扱い）を定めた。この取扱いは原爆二法を一本化した被爆者援護法の下でも続き、平成15年に通達が廃止されるまで維持された。
打ち切られた手当と訴えの経過
Xらは韓国に住む人々で、大戦中に国民徴用令によって朝鮮半島から連れて来られ、広島市内で働いていたときに被爆した。うち14名は手帳の交付を受けて健康管理手当を受けていたが、日本を出たあと通達に従って支給を止められた。別の26名は、通達がある以上申請しても認められる見込みがないとして、手当の申請や手帳の交付申請をしなかった。Xらは国Yなどを相手に、強制連行・強制労働などを理由とする損害賠償を求める訴訟を起こし、その中で402号通達と失権取扱いの違法を主張した。広島地裁はすべての請求を退けたが、広島高裁は通達に関する国家賠償請求の部分を認容したため、Yが上告受理を申し立てた。
要点
- 通達が法律の解釈を誤る違法なものでも、担当者が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くさず漫然と発出・運用した場合でなければ、国家賠償法1条1項の違法とはならない。
- 法令解釈を誤った場合でも、解釈を見直す機会があり、明文の根拠を欠く解釈の疑わしさを認識できたのであれば、注意義務違反が認められ国は賠償責任を負う。
- 通達は裁判所を拘束しないから、裁判所は法律を自ら解釈して402号通達の失権取扱いを違法と判断できる。
判旨
最高裁は上告を棄却した。まず失権取扱いの定めは原爆二法の解釈を誤る違法なものとした。しかし通達が違法であることから直ちに、それを発出し取扱いを続けた担当者の行為が国家賠償法1条1項で違法となるのではなく、担当者が「職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と」行為したといえる場合に限られるとした。通達前の運用は注意義務違反とまではいえないが、昭和49年の地裁判決を受けて従来の解釈を見直す機会に、明文にない事由で受給権を失わせる解釈が疑わしいことは、統一的な解釈運用に責任を負う上級機関として当然に認識できたとして、違法と過失を肯定した。
観点 1
通達が法律の解釈を誤る違法なものでも、担当者が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くさず漫然と発出・運用した場合でなければ、国家賠償法1条1項の違法とはならない。
本判決は、通達の内容が法律に反すること（客観的な違法）と、通達を出して運用した担当者の行為が国家賠償法上違法であることとを分けた。後者は、担当者が職務上通常尽くすべき注意義務を怠り漫然と行為したといえるかで決まる。これは所得を過大に認定した更正処分について同じ定式を用いた最判平5.3.11を受け継ぐもので、取消訴訟での違法と国家賠償法上の違法を同一視しない立場（職務行為基準説・違法性相対説）である。この枠組みでは、注意義務違反の判断の中で過失も実質的に審査されるため、違法と過失が一体として判断されることになる。注意義務違反を要件に加えるぶん責任を否定する方向に働きやすい枠組みだが、本判決は同じ定式の下で責任を肯定した例である。
よくある誤り
- 通達が法律の解釈を誤る違法なものである以上、それに従って行われた取扱いは当然に国家賠償法1条1項の適用上違法となる（×。担当者が注意義務を尽くさず漫然と行為した事情が要る）
- 所得金額を過大に認定した更正は、そのことだけで国家賠償法1条1項にいう違法の評価を受ける（×。最判平5.3.11は直ちに違法とはならないとした）
- 職務上通常尽くすべき注意義務を尽くさず漫然と更正をした事情があっても、取消訴訟で争えた以上、国家賠償法上の違法の評価は受けない（×。その事情があれば違法となる）
- 通達は行政内部の行為であるから、その発出が国家賠償法1条1項の違法と評価されることはない（×。本判決は通達の作成・発出と失権取扱いの継続を違法とした）
短答での問われ方
本判決そのものを正面から問う肢は見当たらないが、同じ定式を示した最判平5.3.11は予備2015問24イ、予備2021問22ウ、予備2023問23エで繰り返し出ている。「漫然と」「職務上通常尽くすべき注意義務」という言い回しが○の目印であり、客観的違法から直ちに国賠法上の違法を導く記述が×の型である。
論文での書き方
規範は「公務員の行為が国家賠償法1条1項の適用上違法となるのは、職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と当該行為をした場合である」と立てる。行政処分や通達が客観的に法令に違反することをまず認定し、そのうえで担当者の注意義務違反を別に論じる二段の構成にすると、本判決の型に沿う。違法と過失の関係について一元的に判断する立場と、客観的違法と過失を分ける立場の対立があることを一言添えると射程が明確になる。
この観点で解ける過去問（3肢）
予備試験 2015年 第24問 イ応用
「税務署長のする所得税の更正は，所得金額を過大に認定していたとしても，そのことから直ちに国家賠償法一条一項にいう違法があったとの評価を受けるものではなく，税務署長が資料を収集し，これに基づき課税要件事実を認定，判断する上において，職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と更正をしたと認め得るような事情がある場合に限り，右の評価を受けるものと解するのが相当である。」
予備試験 2021年 第22問 ウ応用
税務署長のする所得税の更正は，所得金額を過大に認定していた場合であっても，当該税務署長において職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と更正をしたと認め得るような事情がない限り，国家賠償法第1条第1項にいう違法があったとの評価を受けない。
予備試験 2023年 第23問 エ応用
税務署長が所得税の更正において所得金額を過大に認定した場合において、当該税務署長が職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と更正をしたと認め得るような事情があるときには、当該更正は、国家賠償法第1条第1項の適用上、違法の評価を受ける。
観点 2
法令解釈を誤った場合でも、解釈を見直す機会があり、明文の根拠を欠く解釈の疑わしさを認識できたのであれば、注意義務違反が認められ国は賠償責任を負う。
従来、法律解釈について見解が対立し、実務の扱いも分かれ、どちらにも相当の根拠がある場合に一方に従った公務員には、後に違法とされても直ちに過失はないとされてきた（最判昭46.6.24、最判平16.1.15）。本判決はこれと矛盾しないが、通達発出前は過失を否定しつつ、地裁判決を受けて解釈を改めて検討した昭和49年の時点では、法律に書かれていない事由で受給権を失わせる解釈が他の年金・手当制度との整合性からも疑わしいことを、統一的解釈に責任を持つ上級機関として当然に認識できたとした。受給権の喪失という重大な結果も重視されている。
よくある誤り
- 法律解釈に見解の対立があり、実務の扱いも分かれ、どちらにも相当の根拠があった場合でも、後に違法と判断されれば直ちに公務員の過失が認められる（×。最判昭46.6.24は直ちに過失ありとはいえないとした）
- 行政庁が組織として一貫して採ってきた解釈に従っている限り、その解釈が後に違法とされても注意義務違反が認められることはない（×。見直す機会があったのに維持した本件では責任が肯定された）
- 本判決は、402号通達の発出前に在外被爆者へ原爆二法を適用しなかった運用についても注意義務違反を認めた（×。発出前の運用は漫然と違法な運用をしたとまではいえないとした）
短答での問われ方
見解が対立し相当の根拠がある場合に過失を否定する判例法理は司法2010問37イ（○）で出ている。本判決はその裏側として、解釈を見直す機会があったのに明文の根拠なき解釈を維持した場合には責任が認められる例であり、対比で押さえる。昭和49年の前と後で結論が分かれた点を問う肢が想定される。
論文での書き方
あてはめでは、誤った解釈を支持する判例・学説の有無、法文に根拠があるか、類似制度との整合性、判決や法改正など解釈を見直す契機があったか、判断主体が統一的解釈に責任を負う上級機関か、誤った解釈が国民にもたらす不利益の大きさを拾う。被告の側からは見解の対立と相当の根拠（最判平16.1.15）、長年問題とされなかったこと（最判平3.7.9）を主張させ、本件ではそれが及ばない理由を示すと説得的になる。
この観点で解ける過去問（1肢）
司法試験 2010年 第37問 イ対比
ある事項に関する法律解釈につき異なる見解が対立し，実務上の取扱いも分かれていて，そのいずれについても相当の根拠が認められる場合に，公務員がその一方の見解を正当と解しこれに立脚して公務を遂行したときは，後にその執行が違法と判断されたからといって，直ちに当該公務員に過失があったものとはいえない。
観点 3
通達は裁判所を拘束しないから、裁判所は法律を自ら解釈して402号通達の失権取扱いを違法と判断できる。
通達は上級機関が下級機関に向けて発する行政内部の命令であり、国民や裁判所を拘束しない。そのため裁判所は、通達の示す解釈にとらわれず、原爆二法の条文から失権取扱いの適否を判断した。同じ402号通達については、地方公共団体が通達に従って支給を打ち切った事案で、未払の手当について地方公共団体が消滅時効を主張することは特段の事情がない限り信義則上許されないとした最判平19.2.6がある。本判決は国の担当者の国家賠償責任、平19.2.6は未払手当の支払義務と時効という別の論点であり、混同しないよう整理しておきたい。
よくある誤り
- 裁判所は、法令の解釈適用にあたり、所管の大臣が通達で示した解釈に拘束される（×。通達は行政内部の命令で裁判所を拘束しない）
- 402号通達に従って支給を打ち切った地方公共団体は、未支給の手当について消滅時効を主張して支払を免れることができる（×。最判平19.2.6は特段の事情のない限り信義則に反し許されないとした）
短答での問われ方
通達が裁判所を拘束しないことは司法2006問26イ（○）で問われた。同じ通達をめぐる最判平19.2.6は予備2018問13ウ（○）で信義則の文脈で出ており、本判決と取り違えないことが大切である。
論文での書き方
論文では、通達に従った処分や運用の違法性を論じる際、通達の存在は適法性の根拠にならず、根拠法令の解釈から直接判断すると書き出す。そのうえで国家賠償を論じる場面では、通達に従ったことは注意義務違反の判断で考慮される事情の一つにとどまると位置づけ、本判決の基準につなげる。
この観点で解ける過去問（2肢）
司法試験 2006年 第26問 イ応用
裁判所は，法令の解釈適用に際しては，通達に示された法令の解釈に拘束されない。
予備試験 2018年 第13問 ウ対比
上記通達に基づき違法な事務処理をしていた地方公共団体が，未支給の健康管理手当の支給義務を免れるために消滅時効を主張することは，特段の事情のない限り，信義則に反し許されないと判断したものである。
関連する判例
- 所得税更正処分と国家賠償法上の違法最判平5.3.11同旨所得の過大認定による更正処分について職務行為基準を示した判例で、本判決はこの定式を通達の発出と運用に用いた。
- 一般廃棄物収集運搬業の許可最判平16.1.15対比法解釈に見解の対立と相当の根拠があったとして担当者の過失を否定した例で、責任を肯定した本判決と対比される。
- 監獄法施行規則幼年者接見禁止事件最判平3.7.9対比委任の範囲を超えた規則に従った処分を違法としつつ、長年問題とされなかったことから過失を否定した例である。
- 信義則による地方公共団体の時効主張の制限最判平19.2.6同旨同じ402号通達による支給打切りについて、地方公共団体の消滅時効の主張は信義則上許されないとした判例である。
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