判例集／行政法／東京都ごみ焼却場事件

東京都ごみ焼却場事件

重要度 A 行政法処分性最判昭39.10.29　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約11分

東京都ごみ焼却場事件（最判昭39.10.29）は、東京都がごみ焼却場を設置したことについて、設置行為が「行政庁の処分」に当たるかが問題になった判例です。最高裁は、処分とは公権力の主体が行う行為のうち、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいうとし、焼却場は私法上の契約で建てられ、計画も内部の手続にすぎないとして、処分に当たらないとしました。処分性（取消訴訟で争える行為かどうか）の定義を示した判例で、定義の文言が繰り返し問われます。

事案

焼却場ができるまでの流れ

1939年、東京都大田区内にごみ焼却場を設ける都市計画と都市計画事業が決定された。事業主体である東京都（当時は東京市）は、予定地を所有者から売買で買い取ったものの、長く建設には着手しなかった。1957年になって、都知事は都議会の議決を経たうえで、ごみ焼却場を設置する旨を都の公報に載せた。当時の地方自治法96条1項7号は営造物の設置を議会の議決事項としていたため、議会の議決が手続として挟まったのである。さらに1959年、都は建設会社との間で焼却場の建築請負契約を結び、工事が進められることになった。ここで押さえておきたいのは、土地の取得も建物の建築も、都が私人と結んだ契約によって行われているという点である。

住民の訴えと下級審の判断

焼却場の周辺に住む住民らは、東京都を相手に、ごみ焼却場の設置行為が無効な行政処分であることの確認を求めて訴えを起こした。当時の行政事件訴訟の手続は行政事件訴訟特例法によっていたから、争点は、設置行為が同法1条にいう「行政庁の処分」に当たるかどうかであった。なお、民集に付された事件名には条例の無効確認が含まれているが、実際には条例の無効確認は請求されていない。第一審の東京地裁は、用地の購入は私法上の行為であること、公の営造物を使い始めるのに特別の意思表示は要らないこと、議会の議決は私法上の行為にも求められることがあることを挙げて、設置に関わる行為に公権力性はないとした。住民側は、計画から建設までの一連の行為をまとめて一つの行政処分とみるべきだとも主張したが、第一審はこの考え方も退けた。控訴審も結論として同じ判断をして控訴を棄却したため、住民らが上告した。

要点

処分とは、公権力の主体が行う行為のうち、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう
行政主体が私人と対等の立場で結んだ契約による行為は、公権力の行使に当たらない
設置の計画や議会への提出は行政内部の手続にとどまり、国民の権利義務に直接影響しない
法令上の申請に対する拒否は、申請者の法的地位を確定させるから処分に当たる
処分は取り消されるまで有効に扱われるから、通常の民事訴訟とは別の手続で争わせる

判旨

上告棄却。最高裁は、行政庁の処分とは、法令に基づく行政庁の行為のすべてではなく、「公権力の主体たる国または公共団体が行う行為のうち、その行為によって、直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められているもの」をいうとの従来の判例を確認した。そのうえで本件の焼却場は、都が私人から買い取った土地の上に、「私人との間に対等の立場に立って締結した私法上の契約」によって建てたものにすぎず、設置を計画して議会に提出した行為も都の「内部的手続行為」にとどまるとした。したがって、住民に何らかの不利益が生じるとしても、設置行為は処分に当たらず、無効確認の訴えは不適法であるとした原審の判断を是認した。

観点 1

処分とは、公権力の主体が行う行為のうち、直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう

本判決が確認した定義は、旧法下のものだが現行の行訴法3条2項の「処分」にもそのまま使われ、処分性の基本の物差しとなっている。中身は、①法令に基づき優越的な立場から一方的に行うこと（公権力性）と、②国民の権利義務を直接かつ具体的に動かすこと（法的効果）の二つに分けて考える。権利義務を「形成」するには権利を与える行為も含まれるから、義務を課す行為や権利を制限する行為に限られない。また、行手法上の不利益処分や申請に対する処分に当たらない通知にも処分性が認められた例がある。行為の主体も、行訴法11条2項が国や公共団体に属さない行政庁の処分を予定している以上、国等の機関に限られない。名宛人が地方公共団体であっても、国民の権利義務に直接影響するなら処分となりうる。

よくある誤り

処分は国又は地方公共団体に属する機関がする行為でなければならない（×。行訴法11条2項は国等に属さない行政庁の処分を予定している）
処分は相手方の権利を制限し又は義務を課する行為に限られる（×。権利を与える行為や給付決定も含まれる）
行政手続法上の不利益処分又は申請に対する処分に当たらない行為には処分性がない（×。輸入禁制品該当の通知などに処分性が認められている）
国や地方公共団体を名宛人とする行為は処分にならない（×。都市計画事業の認可は都が名宛人でも処分として扱われている）

短答での問われ方

定義の一語一語を裏から突く問い方が典型である。司法 H19（2007）第26問は「処分は〜でなければならない」という4つの限定（主体・内容・行手法上の類型・名宛人）を並べ、すべてが明らかな誤りという構成だった。定義の文言を正確に覚えたうえで、それが何を要求していないかまで押さえておくと解ける。各論の肢でも、判例がこの定義を出発点にしていることは前提として問われる（予備 H27（2015）第19問など）。

論文での書き方

処分性が問題となる事案では、まずこの定義を規範として掲げ、公権力性と直接具体的な法的効果の二要素に分けてあてはめる。最近の判例はこの定義を明示せずに結論を出すことが多いが、答案では定義から入る型を崩さない。法的効果の判断では根拠法令の仕組み全体を読み、後続の処分とのつながりや、その段階で争わせないと救済が遅れるかを補充的に考える。

論証カード

処分性の判断基準

本件行為が抗告訴訟の対象となる「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」（行訴法3条2項）に当たるかが問題となる。判例は、処分とは、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって直接国民の権利義務を

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この観点で解ける過去問（4肢）

司法試験 2007年第26問ア直接

国又は地方公共団体に属する機関がする行為でなければならない。

司法試験 2007年第26問イ直接

相手方の権利を制限し，又は義務を課する行為でなければならない。

司法試験 2007年第26問ウ応用

行政手続法にいう「不利益処分」又は「申請に対する処分」に該当する行為でなければならない。

司法試験 2007年第26問エ応用

国又は地方公共団体以外の者を名宛人とする行為でなければならない。

観点 2

行政主体が私人と対等の立場で結んだ契約による行為は、公権力の行使に当たらない

本件では、用地は売買で取得し、建物は請負契約で建てている。どちらも都が私人と同じ立場で結んだ契約であり、優越的な地位から一方的に行うものではないから、公権力性がない。同じ考え方で、国有の普通財産の払下げ（売払い）は、申請書の提出と許可という形がとられていても私法上の売買であり処分ではないとされた（最判昭35.7.12）。市の施設の民間移管先を公募し、応募者に選ばれなかったと伝えた通知も、契約を結ばないという事実を知らせるにすぎない（最判平23.6.14）。これに対し、弁済供託は寄託契約の性質を持つが、法が供託官に行政機関としての判断権を与えているとして、取戻請求の却下は処分とされた（最大判昭45.7.15）。契約が絡む行為でも、法がどのような仕組みを用意しているかで結論が分かれる。

よくある誤り

国有普通財産の払下げは売渡申請と払下許可の形式がとられるから処分に当たる（×。私法上の売買にすぎない）
民間移管先を選ばなかった旨の通知は申請に対する拒否処分に当たる（×。法令に基づかない公募で、契約を結ばない事実を告げるだけ）
弁済供託は寄託契約だから、供託官が取戻請求を却下する行為も処分ではない（×。処分性が認められている）

短答での問われ方

「契約の形か、法令に基づく一方的な決定か」を見分けさせる出題が繰り返されている。払下げは予備 H24（2012）第18問イ・司法 H24（2012）第31問イ・予備 H29（2017）第19問ウ、民間移管先の不選定通知は司法 H26（2014）第26問ア、供託金取戻請求の却下は予備 R2（2020）第18問アで出ている。許可・申請といった言葉が使われていても、中身が売買なら処分ではないという点に注意する。

論文での書き方

公権力性のあてはめでは、まず行為の根拠が法令にあるか、それとも契約や要綱にとどまるかを確認する。契約の形をとる場合でも、法が行政機関に一方的な判断権を与えている仕組み（不服申立ての規定、処分の文言、給付の要件・手続の法定など）があれば公権力性を認めうる。逆に、法令上の根拠を欠き、実質が契約相手の選定にすぎない行為は公権力性を否定する、という流れで書く。

論証カードランク B

処分性における公権力性（法令上の根拠と給付決定の処分性）

行政の内部基準である要綱等のみを直接の手がかりとして行われる決定に、公権力性（行訴法3条2項の「処分」の要素）が認められるかが問題となる。「処分」とは、公権力の主体たる国または公共団体の行為のうち、その行為によって直接国

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この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2012年第18問イ応用

国有普通財産の払下げは，売渡申請書の提出及びこれに対する払下許可の形式が採られており，国が優越的地位に立って私人との間の法律関係を定めるものであるから，処分性が認められるものといえる。

司法試験 2012年第31問イ応用

予備試験 2017年第19問ウ応用

国有の普通財産の売払いは，取消訴訟の対象となる処分に当たる。

司法試験 2014年第26問ア応用

市が市営の老人福祉施設を民間事業者に移管するために，施設の資産の譲渡先としてその運営を引き継ぐ事業者を公募したが，応募者に対して市長が「決定に至らなかった」旨の通知を行った場合，当該通知は，法令に基づかずに行った公募の応募者に対し，その者を相手方として契約を締結しないこととした事実を告知するものにすぎないから，抗告訴訟の対象となる行政処分には当たらない。

予備試験 2020年第18問ア対比

弁済供託は，民法上の寄託契約の性質を有するものですが，供託官が弁済者から供託物の取戻しの請求を受けた場合において，これを理由がないと認めて却下する行為は，処分性が認められます。

観点 3

設置の計画や議会への提出は行政内部の手続にとどまり、国民の権利義務に直接影響しない

本判決は、焼却場の設置に至る過程を一つのまとまった行為とは見ず、計画の決定、議会への提出、土地の購入、請負契約と、個々の行為に分けて処分に当たるかを調べた。そのうち計画を立てて議会に出す行為は、都の内部で意思を固める手続にすぎず、住民の権利義務を直接動かさない。行政内部で行われる行為や、それ自体では法的効果を持たない行為を処分から外す考え方は、他の判例にも共通する。開発許可の前提となる公共施設管理者の同意を拒む行為は、それ自体で開発行為を禁止・制限するものではないとされ、住民票に世帯主との続柄を書く行為も、それだけで権利義務を左右しないとして処分性が否定された。国歌斉唱を命じる職務命令も、教職員個人の権利義務に直接影響しないとされている。

よくある誤り

公共施設管理者の同意を拒否する行為は開発行為を適法に行えなくするから処分に当たる（×。同意の拒否自体は開発行為を禁止・制限しない）
住民票の氏名記載は選挙人名簿の登録を左右するから、続柄の記載にも処分性がある（×。続柄の記載は権利義務に直接影響しない）
施設の計画から建設までの一連の行為は、まとめて一つの行政処分として争うことができる（×。本判決は個々の行為に分けて判断した）

短答での問われ方

「それ自体で国民の法的地位を変えるか」を問う肢が多い。開発行為への同意拒否は予備 H27（2015）第19問イ（○）と司法 H21（2009）第31問ア（×）で表裏から、住民票の続柄記載は司法 H21（2009）第31問イで、国歌斉唱の職務命令は予備 R4（2022）第19問ウで出た。行政機関相互の行為を外す成田新幹線事件（最判昭53.12.8）も同じ箱に入れて覚える。

論文での書き方

法的効果のあてはめでは、問題の行為を前後の手続から切り出し、それ単独で国民の地位が変わるかを確かめる。計画や内部手続であれば原則として処分ではないが、後続の処分に必ず結びつく仕組みになっていて、その段階で争わせないと救済が間に合わない事情があれば、計画段階でも処分性を認めた判例（最大判平20.9.10）がある。本判決の分解的な判断方法を出発点に、その例外として後の判例を位置づける。

論証カード

処分性の判断基準

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この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2015年第19問イ応用

都市計画法は開発行為による影響を受ける公共施設の管理者の同意を得ることを開発許可申請の要件としているが，公共施設の管理者が同意を拒否する行為自体は，開発行為を禁止又は制限する効果をもつものとはいえず，当該同意を拒否する行為には処分性は認められない。

司法試験 2009年第31問ア応用

公共施設の管理権限を有する行政機関が都市計画法に基づく開発行為の許可を申請しようとする者に対して同法第32条第1項の同意を拒否する行為は，公共施設の適正な管理上当該開発行為を行うことは相当でない旨の公法上の判断を表示する行為といえるところ，この同意が得られなければ，公共施設に影響を与える開発行為を適法に行うことができないことからすると，上記の同意を拒否する行為は，それ自体が開発行為を禁止し，又は制限する効果を持つものといえるから，国民の権利ないし法律上の地位に直接影響を及ぼすものとして，処分性が認められるものといえる。（参照条文）都市計画法第30条前条第1項又は第2項の許可（以下「開発許可」という。）を受けようとする者は，（中略）次に掲げる事項を記載した申請書を都道府県知事に提出しなければならない。一～五（略）2 前項の申請書には，第32条第1項に規定する同意を得たことを証する書面（中略）を添付しなければならない。第32条開発許可を申請しようとする者は，あらかじめ，開発行為に関係がある公共施設の管理者と協議し，その同意を得なければならない。2，3 （略）第33条都道府県知事は，開発許可の申請があつた場合において，当該申請に係る開発行為が，次に掲げる基準（中略）に適合しており，かつ，その申請の手続がこの法律又はこの法律に基づく命令の規定に違反していないと認めるときは，開発許可をしなければならない。一～十四（略）2～8 （略）

司法試験 2009年第31問イ応用

市町村長が住民票に住民基本台帳法所定の事項を記載する行為は，元来，いわゆる公証行為であり，それ自体によって新たに国民の権利義務を形成し，又はその範囲を確定する法的効果を有するものではないが，同法及び公職選挙法の規定によれば，住民票に特定の住民の氏名等を記載する行為は，その者が当該市町村の選挙人名簿に登録されるか否かを決定付けるものであって，その者は選挙人名簿に登録されない限り原則として投票することができないのであるから，同行為には法的効果が与えられているといえる。そして，住民票上，住民の氏名等の記載と世帯主との続柄の記載とが一体となっていることからすると，住民票に世帯主との続柄を記載する行為についても，処分性が認められるものといえる。

予備試験 2022年第19問ウ応用

公立学校の校長がその教職員に対して発した式典での国歌斉唱の際に国旗に向かって起立して斉唱することを命ずる旨の職務命令は、教職員個人の身分や勤務条件に係る権利義務に直接影響を及ぼすものではないから、処分性が認められない。

観点 4

法令上の申請に対する拒否は、申請者の法的地位を確定させるから処分に当たる

本判決の定義は、許可や拒否のように申請に応答する行為にもそのまま使える。法令が申請の仕組みを設けている場合、拒否によって申請者は許可を受けられない地位に確定されるから、行為の前後で見かけ上の状態が変わらなくても、権利義務の範囲を確定する行為として処分に当たる（行手法2条3号もこれを前提にしている）。飲食店の営業許可の拒否や在留期間更新の拒否が典型である。登記機関が還付通知の請求を拒む通知も、簡易な還付手続を使える地位を否定するとして処分とされた（最判平17.4.14）。逆に、法令が申請権を与えていない申出への応答は処分ではない。子の住民票への記載を求める申出に記載しないと答えた行為（最判平21.4.17）や、独占禁止法45条1項の措置要求に応じないとした公正取引委員会の応答がその例である。

よくある誤り

営業許可申請の拒否は申請者の法的地位を変動させないから処分ではない（×。許可を受けられない地位を確定させる）
外国人には在留を求める権利が保障されていないから、在留期間更新の拒否は処分ではない（×。法令上の申請に対する応答として処分に当たる）
還付を求める給付訴訟が可能なら、還付通知請求の拒否通知を取消訴訟で争うことはできない（×。拒否通知は処分であり取消訴訟の対象になる）
住民票の記載を求める申出に対して記載しない旨の応答は申請の拒否として処分に当たる（×。法令上の申請権がない）
独占禁止法45条1項の措置要求に公正取引委員会が応じない旨の応答は、申請の拒否として処分に当たる（×。措置要求は職権の発動を促すにとどまり、申請権を与えるものではない）

短答での問われ方

予備 H27（2015）第19問ウ（営業許可拒否）がこの判例を直接引く肢で、同問アの在留期間更新拒否、予備 R7（2025）第18問イも同じ型である。予備 H24（2012）第18問ウ・司法 H24（2012）第31問ウ・予備 H29（2017）第19問エは還付通知請求の拒否。対比として、住民票記載の申出への応答（予備 H24 第18問ア・司法 H24 第31問ア・予備 R7 第18問ア）や公正取引委員会への措置要求に応じない応答（予備 R7 第18問ウ）は処分でないとされている。

論文での書き方

拒否処分の処分性を論じるときは、法令が申請手続を定め、行政庁に応答義務を課しているか（申請権の有無）を確認すれば足り、通常は短く済ませてよい。法令に申請の規定がなく要綱などで運用されている場合には、関連法令の仕組みから申請権を読み取れるかを検討し、読み取れなければ公権力性を欠くとして処分性を否定する。

論証カード

処分性の判断基準

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この観点で解ける過去問（10肢）

予備試験 2015年第19問ウ直接

食品衛生法に基づく飲食店の営業許可申請を行政庁が拒否する行為は，行為の前後における申請者の法的地位を変動させるものではないから，当該行為には処分性は認められない。

予備試験 2015年第19問ア応用

憲法上，外国人は，在留の権利ないし引き続き在留することを要求し得る権利を保障されていないため，出入国管理及び難民認定法に基づく在留期間の更新を法務大臣が拒否する行為には，処分性が認められない。

予備試験 2025年第18問イ応用

出入国管理及び難民認定法に基づく在留期間の更新申請に対し法務大臣がした当該申請を拒否する旨の応答には、処分性が認められない。

予備試験 2012年第18問ウ応用

過大に登録免許税を納付して登記等を受けた者が，登録免許税法に基づいて，登記機関に対し税務署長への還付通知を行うよう請求した事例において，登記機関が当該請求を拒否する旨の通知を行った場合，当該拒否通知は，登記等を受けた者に対して簡易迅速に還付を受ける手続を利用することができる地位を否定する法的効果を有するから，処分性が認められるものといえる。

司法試験 2012年第31問ウ応用

予備試験 2017年第19問エ応用

国に対して過誤納金の還付に係る請求権の存在を主張して給付の訴えを提起することができる場合であっても，当該請求権に係る手続上の地位を否定する内容の行政庁の拒否通知を対象とする取消訴訟を提起して，当該請求権の存否を争えることがある。

予備試験 2012年第18問ア対比

市町村の長が住民基本台帳法に基づき同法所定の氏名等の事項を住民票に記載する行為には，処分性が認められるから，出生した子につき住民票の記載を求める親からの申出に対し市町村の長がした当該記載をしない旨の応答には，処分性が認められるものといえる。

司法試験 2012年第31問ア対比

予備試験 2025年第18問ア対比

出生した子につき住民票の記載を求める親からの申出に対し市町村長がした当該記載をしない旨の応答には、処分性が認められない。

予備試験 2025年第18問ウ対比

私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律第45条第1項に基づく措置要求に対し公正取引委員会がした当該要求に応じない旨の応答には、処分性が認められない。

観点 5

処分は取り消されるまで有効に扱われるから、通常の民事訴訟とは別の手続で争わせる

本判決は、処分に当たる行為は違法であっても正当な権限を持つ機関が取り消すまでは有効なものとして扱われると述べ、そのために、権利を害された者の救済は通常の民事訴訟ではなく特別の手続によるとした。公定力という言葉は使っていないが、公定力と取消訴訟の排他的管轄の考え方を説明したものである。裏返せば、契約や物理的な工事のように取り消すまで有効という性質を持たない行為は、抗告訴訟ではなく民事訴訟で争うことになる。本件のような公共施設の設置であれば、周辺住民は人格権などを根拠に民事の差止めや損害賠償を求めることになる。もっとも、国営空港の供用については民事の差止めが不適法とされた判例（最大判昭56.12.16）があり、施設によっては民事訴訟の道も閉ざされうる点に注意を要する。

よくある誤り