判例集／行政法／成田新幹線事件

成田新幹線事件

重要度 A 行政法処分性最判昭53.12.8　最高裁判所第二小法廷更新 2026/11/11 読了約10分

成田新幹線事件（最判昭53.12.8）は、運輸大臣が日本鉄道建設公団の工事実施計画に与えた認可を、予定地の土地所有者が取消訴訟で争えるかが問題になった判例です。最高裁は、この認可は行政機関どうしの内部の行為と同じで、国民の権利義務を直接左右しないとして、取消訴訟の対象となる「処分」に当たらないとしました。処分性のうち「外部に向けた行為か」が正面から問われた例として、短答でも論文でも繰り返し使われます。

事案

新幹線建設の法の仕組み

全国新幹線鉄道整備法（当時）のもとで、新幹線をどこに通すかを決めるのは運輸大臣であった。大臣はまず基本計画（5条）を、次いで整備計画（7条）を定め、そのうえで日本鉄道建設公団に建設を指示する（8条）。公団は指示を受けて工事実施計画を作り、大臣の認可（9条）を得てから工事に入る。公団は特別の法律で設立された特殊法人で、国とは別の法人格を持つ。もっとも、新幹線を造るかどうかを自分で決める立場にはなく、大臣が決めた事業を実行に移す役回りであった。

成田新幹線の認可と20万分の1の図面

公団は昭和46年4月1日に運輸大臣から成田新幹線の建設を指示され、昭和47年2月8日、東京・成田空港間の工事実施計画（その1）の認可を申請した。大臣は2日後の同月10日にこれを認可した。計画には路線名、工事区間、線路延長、工事方法などが書かれていたが、線路の位置は縮尺20万分の1の平面図に幅1ミリほどの線で示されていただけである。現地に置き換えると約200メートルの幅を持つ帯になり、沿線の土地所有者にとっては、自分の土地がかかるのかどうかさえはっきりしない図面であった。

住民の訴えと下級審の判断

通過予定地に土地を持つ者ら（東京都江戸川区を含む）は、運輸大臣を被告として認可の取消しを求めた。第一審（東京地判昭47.12.23）は、認可は大臣の公団に対する内部的な行為で、特定の国民に向けた具体的な処分ではなく、争いの成熟性も欠くとして訴えを却下した。控訴審（東京高判昭48.10.24）は、公団は形式上は国から独立した法人であるものの、実質は国と一体であり、機能のうえでは運輸大臣の下部組織に当たると性格づけ、やはり処分性を否定した。原告らが上告した。

要点

上級機関が下級機関に与える承認は、外部に効力を持たないから処分に当たらない。
国と別の法人であっても、根拠法上の監督関係の実質から行政機関相互の関係と同視されることがある。
行政機関どうしの権限をめぐる争いは、法律に特別の定めがなければ裁判所に持ち込めない。
行為の形式ではなく、国民の法的地位に直接の効果が及ぶかどうかで処分性が決まる。

判旨

上告棄却。最高裁は、本件認可は「いわば上級行政機関としての」運輸大臣が「下級行政機関としての」公団に対し、工事実施計画と整備計画との整合性等を審査して行う「監督手段としての承認の性質を有するもの」で、「行政機関相互の行為と同視すべきもの」であるとした。そのため「行政行為として外部に対する効力を有するものではなく」、また「直接国民の権利義務を形成し、又はその範囲を確定する効果を伴うものではない」から、抗告訴訟の対象となる行政処分に当たらないとした原審の判断を正当と認めた。理由は認可の内部性に置かれており、第一審が挙げた成熟性の欠如には触れていない。

観点 1

上級機関が下級機関に与える承認は、外部に効力を持たないから処分に当たらない。

取消訴訟の対象となる処分とは、公権力の主体たる国または公共団体の行為のうち、直接国民の権利義務を形成し、またはその範囲を確定することが法律上認められているものをいう（最判昭39.10.29）。上級行政機関が指揮監督権の一つとして下級行政機関に与える承認や認可は、行政の内側で意思を固めていく途中の行為で、効力が組織の外に出ない。本判決は工事実施計画の認可をこれと同視して処分性を否定した。最高裁が挙げた理由は内部性であり、図面が粗く計画が固まっていないことではない。不服のある国民は、後に自分に向けて行われる処分を捉え、その取消訴訟の中で前提となった内部行為の違法を主張することになる。

よくある誤り

上級行政機関に不承認とされた下級行政機関は、その取消しを求めて抗告訴訟を提起できる（×）
工事実施計画の認可は、通過予定地の住民の権利義務を直接形成するから処分に当たる（×）
最高裁は、図面が縮尺20万分の1で計画の熟度が低いことを理由に処分性を否定した（×。最高裁の理由は内部性であり、成熟性に触れたのは第一審である）
通達の解釈を誤りと考える者は、後の刑事訴訟を待たずに取消訴訟で通達そのものを争える（×。通達は行政組織内部の命令である）
校長の職務命令は教職員に義務を課すから当然に処分に当たる（×。最判平24.2.9は処分性を否定した）

短答での問われ方

予備2022年問24エは、上級行政機関の不承認に対して下級行政機関が抗告訴訟を起こせるかを問い、できないとするのが正解である。司法2008年問33は、甲群アに本件認可そのものを置き、処分性否定の理由を乙群から選ばせる。選ぶのは、上級行政機関の下級行政機関に対する監督手段として行われる行政組織内の内部的行為にすぎないとする理由であり、一連の行政過程における中間段階の行為にすぎないとする理由ではない。同じ内部性の考え方で、通達を取消訴訟で争えないこと（司法2008年問26ウ）、校長の起立斉唱の職務命令に処分性がないこと（予備2022年問19ウ）も解ける。

論文での書き方

処分の定義を示したうえで、問題の行為が誰から誰に向けられたものかを根拠法の条文で確定する。名あて人が行政組織の内側にいて、行為の中身が監督手段としての承認にとどまるなら、外部に対する効力を欠くとして処分性を否定する。本判決はその例として引く。あわせて、原告は後続の自分に対する処分の取消訴訟で前提行為の違法を主張できるから救済の道は閉ざされない、と一言添えると説得力が増す。

論証カード

処分性の判断基準

本件行為が抗告訴訟の対象となる「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」（行訴法3条2項）に当たるかが問題となる。判例は、処分とは、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって直接国民の権利義務を

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2022年第24問エ直接

下級行政機関の事務処理に関し、上級行政機関の指揮監督権の一つとして承認等を行う権限が認められることがあるが、上級行政機関により不承認とされた場合、下級行政機関は、その不承認の取消しを求めて抗告訴訟を提起することができる。

予備試験 2022年第19問ウ応用

公立学校の校長がその教職員に対して発した式典での国歌斉唱の際に国旗に向かって起立して斉唱することを命ずる旨の職務命令は、教職員個人の身分や勤務条件に係る権利義務に直接影響を及ぼすものではないから、処分性が認められない。

司法試験 2008年第26問ウ応用

墓地，埋葬等に関する法律第13条に関して，他の宗教団体信者であることだけを理由とする埋葬拒否は「正当の理由」によるものとは認められないと解釈した通達について，この解釈を誤りと考える寺院は，通達に従わず，同条違反を理由に起訴された後に，刑事訴訟で通達の適法性を争うことができるが，それでは公訴を提起され，有罪判決を受ける危険を負わざるを得ないため，取消訴訟で当該通達の適法性を争うことができる。

観点 2

国と別の法人であっても、根拠法上の監督関係の実質から行政機関相互の関係と同視されることがある。

公団は国とは別人格の特殊法人である。しかし新幹線の建設は公団が自ら企画する事業ではなく、大臣が決定して指示した事業を公団が実行するという仕組みであった。本判決はこの関係を上級機関と下級機関の関係になぞらえ、認可を監督手段と位置づけた。決め手は法人格の有無ではなく、根拠法が定める指示・監督の中身である。裏を返せば、別法人に対する国の行為が常に内部行為になるわけではない。最判平6.2.8は国民金融公庫について、公法人というだけで国に対し自らの経済的利益を前提とする主張ができなくなるものではないとした。法定受託事務を処理する都道府県も、国の下級行政機関ではない。

よくある誤り

公団は国から独立した法人であるから、大臣の認可は行政機関相互の行為とはいえず、処分性が認められる（×）
特殊法人に対する国の認可は、根拠法の内容を問わず常に内部行為であり処分に当たらない（×。根拠法ごとに関係の実質を見る）
第一号法定受託事務を処理する都道府県は、所管大臣から国の下級行政機関として指揮監督を受ける（×）
第一号法定受託事務は地方公共団体の長に委任された事務であり、長は国の機関としてこれを処理する（×。地方公共団体自身の事務である）

短答での問われ方

本判決の事案そのものより、「別主体と国との関係は内部か外部か」という形で出る。予備2022年問24イ、予備2019年問24ア、司法2011年問40イは、第一号法定受託事務を処理する都道府県等が国の機関・下級行政機関に当たるかを問い、いずれも当たらないとするのが正解である。予備2023年問24イは、行政不服審査法7条2項の「固有の資格」を、国の機関等であるからこそ立てる特有の立場かどうかで判断する（最判令2.3.26）ことを問う。考慮するのは、その事務・事業の実施主体が国の機関等に限られているか、限られていなくても実施し得る地位の取得について国の機関等が一般私人より優先されるなど特別に扱われているか、である。形式上の主体ではなく、その場面での立場の実質を見る点で発想が共通する。

論文での書き方

別法人に対する監督行為の処分性が問われたら、法人格があることを出発点にしつつ、根拠法上、事業の決定権がどちらにあるか、認可の審査が何を対象とするかを拾って内部性を評価する。本判決では、建設の決定と指示が大臣の側にあること、認可が整備計画との整合性の審査であることが材料になる。射程については、独立の法人格を与えた以上は自律的に活動する余地があり、国との紛争は法律上の争訟として扱うべきだとする批判があることに触れ、特殊法人一般に広げない書き方をする。

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2022年第24問イ応用

地方自治法第2条第9項第1号に規定する第一号法定受託事務は、本来国が果たすべき役割に係る事務であって、国がその事務の適正な処理を特に確保する必要があるものではあるが、当該事務を処理する都道府県等は、当該事務を所掌する国の大臣から、国の下級行政機関として指揮監督を受けるものではない。

予備試験 2019年第24問ア応用

地方公共団体の第一号法定受託事務は，国が本来果たすべき役割に係るものであって，国においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして，地方公共団体の長に委任された事務であるから，地方公共団体の長は，国の機関としてその事務の処理を行う。

司法試験 2011年第40問イ応用

①国が本来果たすべき役割に係るものであって，国においてその適正な処理を特に確保する必要があるものについて，法律又はこれに基づく政令において第1号法定受託事務として定め，都道府県，市町村又は特別区に行わせることとする場合がある。②この場合，都道府県等は，国の行政機関として当該事務を行うことになる。

予備試験 2023年第24問イ応用

法第7条第2項に規定する「固有の資格」とは、一般私人とは異なり、国の機関等であるからこそ立ち得る特有の立場をいい、その資格の有無は、処分に係る事務又は事業の実施主体が国の機関等に限られているか否か、また、限られていない場合であっても当該事務又は事業を実施し得る地位の取得について、国の機関等が一般私人に優先するなど特別に取り扱われているか否か等を考慮して判断すべきものである。

観点 3

行政機関どうしの権限をめぐる争いは、法律に特別の定めがなければ裁判所に持ち込めない。

内部関係の争いは、処分性とは別に、法律上の争訟（裁判所法3条1項）に当たるかという面からも門前払いになる。行政機関は権利義務の主体ではないから、機関相互の権限の争いは当事者間の具体的な権利義務に関する紛争といえない。最判昭28.6.12は、市議会議員が議決の無効確認を求めた訴えを、これを許す法律がない以上不適法とした。機関訴訟は法律が定める場合に、法律が定める者だけが提起できる（行訴法6条・42条）。これに対し、国や地方公共団体が財産権の主体として自己の利益を主張する場面は法律上の争訟であり、機関訴訟ではない（最判平13.7.13）。

よくある誤り

省と省の間で所掌事務の範囲に争いが生じたときは、各省設置法の解釈をめぐる法的紛争であるから、それぞれ裁判所に提訴できる（×）
市議会議員は、議員としての資格で市長を被告として議決の無効確認を求めることができる（×。これを許す法律の規定がない）
国が建物の所有者としての利益の侵害を理由に情報公開条例に基づく公開決定の取消しを求める訴えは、行政主体間の紛争であるから機関訴訟である（×。法律上の争訟である）
機関訴訟は、機関相互の権限の争いであれば法律の定めがなくても提起できる（×）

短答での問われ方

予備2019年問21ウは最判昭28.6.12をそのまま問う。司法2007年問38エは機関訴訟の定義と法定主義、司法2010年問40アは省庁間の所掌事務の争いを裁判所に持ち込めないことを問う。法律が特に道を開いた例が、大臣の是正の指示に対する知事の審査の申出と、その後の訴えである（司法2010年問40ウ）。逆方向のひっかけが予備2023年問21エで、国が所有者としての固有の利益を主張する訴えを機関訴訟とする記述は誤りである。「権限の争いか、財産権など自己の権利利益の主張か」で切り分ける。

論文での書き方

行政主体や行政機関が原告となる訴えでは、処分性や原告適格の前に、法律上の争訟に当たるかを一段落で検討する。権限の存否や行使をめぐる争いであれば機関訴訟であり、個別の法律の根拠を探す。原告が財産権の主体として私人と同じ立場で利益を主張しているなら、法律上の争訟として通常の抗告訴訟の要件審査に進む。処分性の問題と法律上の争訟の問題は層が違うので、混ぜずに順に書く。

この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2019年第21問ウ応用

執行機関と議決機関との関係は，地方公共団体の内部の機関相互間の関係であり，法律が内部的解決に委ねることを不適当として特に訴えの提起を許している場合を除き，機関相互間の権限の紛争は，訴訟の対象とはならないから，市議会議員が，市議会議員としての資格において，市又は市長を被告として市議会の議決の無効又は議決の不存在の確認を求める訴えは，これを許容する法律の規定がない以上，市長が市議会の議決に拘束されるとしても，不適法なものとして却下を免れない。

予備試験 2023年第21問エ対比

地方公共団体の長が情報公開条例に基づいてした自衛隊庁舎の設計図面の公開決定に対して国が提起する、当該決定の取消しを求める訴えは、国が建物の所有者として有する固有の利益が侵害されることを理由とするものであっても、行政主体間の権限の行使に関する紛争に該当し、法第6条の機関訴訟である。

司法試験 2007年第38問エ応用

機関訴訟とは，国又は公共団体の機関相互間における権限の存否又はその行使に関する紛争についての訴訟であり，法律に定める場合において，法律に定める者に限り，提起することができる。

司法試験 2010年第40問ア応用

A省とB省の間で所掌事務の範囲をめぐり紛争が生じた場合には，各省設置法で定められた事務配分をめぐり法的紛争が生じていることから，それぞれの行政機関は裁判所に提訴することができる。

司法試験 2010年第40問ウ応用

知事が担任する法定受託事務に対し大臣が是正の指示を行った場合において，当該知事は，国地方係争処理委員会に対して審査の申出をすることができ，審査の結果に不服があるときは，裁判所に提訴することができる。

観点 4

行為の形式ではなく、国民の法的地位に直接の効果が及ぶかどうかで処分性が決まる。

本判決と同じく処分性が否定された例に、建築許可についての消防長の同意（最判昭34.1.29）、墓地埋葬に関する通達（最判昭43.12.24）、開発許可申請の前提となる公共施設管理者の同意の拒否（最判平7.3.23）がある。前二者は行政機関相互の行為であること、最後のものは同意拒否それ自体が開発行為を禁止・制限する効果を持たないことが理由である。他方、病院開設中止の勧告（最判平17.7.15）は、行政指導の形をとりながら、従わなければ相当程度の確実さで保険医療機関の指定を受けられなくなり、実際上病院の開設自体を断念せざるを得なくなる仕組みから処分性が肯定された。名称や形式で決めず、法の仕組みの中で国民に何が生じるかを見る。

よくある誤り

勧告は行政指導であるから、処分性が認められることはない（×）
公共施設管理者の同意が得られなければ適法に開発行為をすることができないから、同意の拒否はそれ自体が開発行為を禁止・制限する効果を持ち、処分に当たる（×）
消防長の同意拒否は建築主の権利に影響するから、建築主は同意拒否の取消訴訟を提起できる（×。建築主に対する拒否処分を争う中で主張する）

短答での問われ方

公共施設管理者の同意拒否は、予備2015年問19イ（処分性なしで正しい）と司法2009年問31ア（処分性ありとする記述で誤り）の両方向で出ている。病院開設中止勧告は予備2018年問20ウ、司法2013年問31イで、いずれも「相当程度の確実さ」で保険医療機関の指定を受けられなくなることを理由に処分性を肯定する記述が正しい。否定例は「内部性」（本判決・消防長の同意・通達）と「直接の効果なし」（同意拒否）に分け、肯定例の勧告と並べて理由ごとに覚える。

論文での書き方

中間的な行為や行政内部の行為の処分性を論じるときは、根拠法と関連法令の仕組みをたどり、その行為によって原告の法的地位に何が生じるかを具体的に述べる。内部行為であっても、仕組み上、国民との関係で直接具体的な法的効果を生じるといえるなら処分性を肯定する余地がある。本判決は外部への効力を欠くとされた側の例、病院開設中止勧告は仕組み解釈で肯定された側の例として対にして引く。

論証カードランク S

処分性の応用（中間的行為・通知・条例制定行為と実効的な権利救済）

中間段階の行為、通知・勧告、条例制定行為について処分性を認めうるかが問題となる。処分性の有無は、当該行為の根拠法令の仕組みの解釈によって定型的に判断し、その事案に固有の事情（誰が、なぜ争うか）で左右されない。中間的行為や

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2015年第19問イ対比

都市計画法は開発行為による影響を受ける公共施設の管理者の同意を得ることを開発許可申請の要件としているが，公共施設の管理者が同意を拒否する行為自体は，開発行為を禁止又は制限する効果をもつものとはいえず，当該同意を拒否する行為には処分性は認められない。

司法試験 2009年第31問ア対比

公共施設の管理権限を有する行政機関が都市計画法に基づく開発行為の許可を申請しようとする者に対して同法第32条第1項の同意を拒否する行為は，公共施設の適正な管理上当該開発行為を行うことは相当でない旨の公法上の判断を表示する行為といえるところ，この同意が得られなければ，公共施設に影響を与える開発行為を適法に行うことができないことからすると，上記の同意を拒否する行為は，それ自体が開発行為を禁止し，又は制限する効果を持つものといえるから，国民の権利ないし法律上の地位に直接影響を及ぼすものとして，処分性が認められるものといえる。（参照条文）都市計画法第30条前条第1項又は第2項の許可（以下「開発許可」という。）を受けようとする者は，（中略）次に掲げる事項を記載した申請書を都道府県知事に提出しなければならない。一～五（略）2 前項の申請書には，第32条第1項に規定する同意を得たことを証する書面（中略）を添付しなければならない。第32条開発許可を申請しようとする者は，あらかじめ，開発行為に関係がある公共施設の管理者と協議し，その同意を得なければならない。2，3 （略）第33条都道府県知事は，開発許可の申請があつた場合において，当該申請に係る開発行為が，次に掲げる基準（中略）に適合しており，かつ，その申請の手続がこの法律又はこの法律に基づく命令の規定に違反していないと認めるときは，開発許可をしなければならない。一～十四（略）2～8 （略）

予備試験 2018年第20問ウ対比

病院開設中止の勧告は，医療法上は当該勧告を受けた者が任意にこれに従うことを期待してされる行政指導として定められているものの，当該勧告を受けた者に対し，これに従わない場合には，相当程度の確実さをもって，病院を開設しても保険医療機関の指定を受けることができなくなるという結果をもたらすものであり，その結果，実際上病院の開設自体を断念せざるを得ないことになるから，上記勧告は，抗告訴訟の対象となる行政処分に当たる。

司法試験 2013年第31問イ対比

この判決は、中止勧告に従わないことなどを保険医療機関の指定の拒否事由とする通達があり、中止勧告に従わない場合には相当程度の確実さをもって保険医療機関の指定を受けることができなくなること、その結果、国民皆保険制度の下では、病院の開設自体を断念せざるを得なくなることを考慮して、中止勧告の処分性を認めたものである。