判例集／行政法／土地区画整理事業計画

土地区画整理事業計画

重要度 A 行政法処分性最大判平20.9.10　最高裁判所大法廷更新 2026/11/11 読了約12分

土地区画整理事業計画（最大判平20.9.10）は、浜松市が決定した土地区画整理事業の事業計画について、土地所有者がその段階で取消訴訟を起こせるか、つまり計画決定が「処分」に当たるかが問題になった判例です。最高裁は、決定により所有者は建築制限を受けながら換地処分を受けるべき地位に立たされ、後の段階で争っても事情判決のおそれがあるとして処分性を認め、従来の判例を変更しました。行政計画の処分性を考えるときの中心となる判例で、用途地域の指定との違いがよく問われます。

事案

土地区画整理事業の流れと公告の効果

土地区画整理事業とは、道路や公園などの公共施設を整え、あわせて宅地を使いやすくするために、都市計画区域内で土地の区画形質を変更し、公共施設を新設・変更する事業である（土地区画整理法2条1項）。市町村が施行するときは、施行規程と事業計画を定め、そのうち設計の概要について都道府県知事の認可を受ける（当時の法52条1項）。事業計画が定められると市町村長がこれを公告し（法55条9項）、その後は換地処分の公告がされるまで、施行地区内で事業の妨げとなるおそれのある土地の形質の変更や建物の新築・増改築などをするには知事の許可が必要になる（法76条1項）。許可なく行えば原状回復や移転・除却を命じられることがあり（同条4項）、命令に従わなければ刑罰が科される（法140条）。事業はその後、仮換地の指定、換地計画の決定と認可を経て、工事完了後の換地処分により従前の宅地に代わる換地が割り当てられて終わる。最大判昭41.2.23は、事業計画は事業の青写真にすぎず、公告に伴う建築制限は付随的な効果にとどまり、救済は後の換地処分等を争えば足りるとして、事業計画決定の処分性を否定していた。

浜松市の上島駅周辺土地区画整理事業

浜松市は、遠州鉄道西鹿島線の連続立体交差事業の一環として上島駅を高架化するのにあわせ、駅周辺の公共施設の整備改善等を図るため、上島駅周辺土地区画整理事業を計画した。市は平成15年11月17日に静岡県知事から事業計画の設計の概要の認可を受け、同月25日に事業計画を決定し、同日その公告がされた。この公告により、施行地区内の土地には前記の建築行為等の制限がかかることになった。

訴えの提起と下級審の判断

施行地区内に土地を所有するXらは、この事業は公共施設の整備改善と宅地の利用増進という法の定める目的を欠くなどと主張し、浜松市を被告として事業計画決定の取消しを求めた。一審（静岡地判平17.4.14）は、最大判昭41.2.23に従って事業計画決定の処分性を否定し、訴えを却下した。控訴審（東京高判平17.9.28）もこの判断を維持したため、Xらが上告受理を申し立て、最高裁は大法廷でこの事件を審理した。

要点

事業計画の決定により、宅地所有者等は換地処分を受けるべき地位に立たされ、その法的地位に直接的な影響が生じる
換地処分の段階では事情判決のおそれがあるから、実効的な権利救済の観点から計画決定の段階で争わせる
本判決の射程は、後続の処分が予定されていない用途地域の指定のような完結型の計画には及ばない
都市計画決定や土地区画整理事業計画は、私人を法的に拘束する行政計画である
事業計画決定に処分性が認められると出訴期間の制限が及び、後の換地処分の訴訟で計画の違法を主張できるかが問題として残る

判旨

最高裁は、事業計画の決定が公告されると換地処分の公告まで建築行為等が知事の許可制となり、違反には原状回復命令と刑罰が用意されていることを挙げ、宅地所有者等は決定によって「規制を伴う土地区画整理事業の手続に従って換地処分を受けるべき地位に立たされる」から、その法的地位に直接的な影響が生じ、法的効果が一般的・抽象的なものにすぎないとはいえないとした。さらに、換地処分等の段階で事業計画の違法を争っても事情判決（行訴法31条1項）がされる可能性が相当程度あり救済として十分でないから、「実効的な権利救済」の観点からも計画決定の段階で取消訴訟を認めるのが合理的であるとして処分性を肯定し、最大判昭41.2.23を変更して事件を一審に差し戻した。

観点 1

事業計画の決定により、宅地所有者等は換地処分を受けるべき地位に立たされ、その法的地位に直接的な影響が生じる

本判決は、事業計画の決定の効果を二つの事情を組み合わせて評価した。一つは、公告の後、換地処分の公告まで建築行為等が許可制となり、原状回復命令と刑罰で裏打ちされた制限が続くこと。もう一つは、決定がされると特段の事情のない限り計画どおりに事業が進み、施行地区内の宅地には換地処分が当然に行われること、しかも計画の内容から減歩の程度など権利への影響が一定程度予測できることである。この二つから、宅地所有者等は換地処分を受けるべき地位に置かれ、決定の効果は一般的・抽象的なものにとどまらないとした。後に来る換地処分を先取りして計画決定の段階の法的効果と構成した点に特色があり、第二種市街地再開発事業計画の決定について収用されるべき地位を理由に処分性を認めた最判平4.11.26と同じ発想である。

よくある誤り

本判決は、事業計画の決定に伴う法的効果が一般的・抽象的なものにすぎなくても、抗告訴訟の対象となる処分に当たるとして判例を変更した（×。一般的・抽象的なものにすぎないとはいえない、とした）
本判決は、事業計画の決定に対する行政上の不服申立ての規定があることを、処分性を認める根拠の一つとした（×。不服申立ての規定は理由に挙げていない。それを理由としたのは土地改良事業の施行認可に関する最判昭61.2.13）
本判決は、公告に伴う建築行為等の制限が生じることだけを理由に処分性を認めた（×。換地処分に至る仕組みと実効的な権利救済の観点をあわせて判断した）

短答での問われ方

司法H21第30問は本判決そのものを素材にした4肢の個数問題である。アは「一般的抽象的なものにすぎなくとも処分に当たる」とすり替えた誤り、ウは土地改良事業の施行認可に関する最判昭61.2.13の理由（不服申立ての規定）を本判決に持ち込んだ誤り、エは第二種市街地再開発事業計画決定に関する最判平4.11.26と同じく法的地位への直接的影響を理由とした、と述べる正しい肢である。他の判例の理由づけと入れ替える型が中心なので、本判決が挙げた理由を一つずつ正確に覚える。

論文での書き方

規範は最判昭39.10.29の定義から入り、計画のような中間段階の行為は原則として一般的・抽象的な効果しか持たないことを確認する。そのうえで根拠法の仕組みを読み、①公告後の建築制限とその強制手段・継続期間、②特段の事情のない限り換地処分まで進む連動性、③権利への影響の予測可能性を拾い、後続処分を受けるべき地位に立たされるという形で法的効果を前倒しして認める。建築制限だけで処分性を肯定する構成は法廷意見ではなく、涌井裁判官の意見の立場である点に注意する。

論証カードランク S

処分性の応用（中間的行為・通知・条例制定行為と実効的な権利救済）

中間段階の行為、通知・勧告、条例制定行為について処分性を認めうるかが問題となる。処分性の有無は、当該行為の根拠法令の仕組みの解釈によって定型的に判断し、その事案に固有の事情（誰が、なぜ争うか）で左右されない。中間的行為や

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この観点で解ける過去問（3肢）

司法試験 2009年第30問ア直接

最高裁判所の従来の判例は，言わば事業の青写真たるにすぎない一般的抽象的な単なる計画にとどまるなどとして土地区画整理事業計画の決定の処分性を否定していたが，本判決は，事業計画の決定に伴う法的効果が一般的抽象的なものにすぎなくとも抗告訴訟の対象となる行政処分に当たるとして判例を変更した。

司法試験 2009年第30問ウ直接

土地改良法に基づく国営又は都道府県営の土地改良事業の事業計画の決定について行政上の不服申立てが認められていることを根拠の一つとして，市町村営の土地改良事業に関し都道府県知事が行う事業施行の認可の処分性を認めた最高裁判所の判例があるが，本判決も，土地区画整理事業計画の決定に行政上の不服申立てが認められていることを理由に処分性を認めた。

司法試験 2009年第30問エ直接

都市再開発法に基づく第二種市街地再開発事業の施行地区内の土地の所有者等は，特段の事情のない限り，自己の所有地等が収用されるべき地位に立たされるなど，その法的地位に直接的な影響を受けるとして，当該事業に係る事業計画の決定の処分性を認めた最高裁判所の判例があるが，本判決も，土地区画整理事業の事業計画の施行地区内の宅地所有者等の法的地位に直接的な影響を及ぼすとの理由で同事業計画の決定の処分性を認めた。

観点 2

換地処分の段階では事情判決のおそれがあるから、実効的な権利救済の観点から計画決定の段階で争わせる

最大判昭41.2.23は、後で仮換地の指定や換地処分を争えば救済は足り、計画決定の段階では争訟が成熟していないとしていた。本判決はこの考え方を退けた。換地処分等がされるころには工事が進み換地計画も具体化しているため、その段階で事業計画の違法を理由に処分を取り消すと事業全体が混乱しかねず、違法が認められても、取消しは公共の福祉に適合しないとして事情判決（行訴法31条1項）に至るおそれが相当程度ある。そうすると後続処分を争えるだけでは救済として足りず、計画決定の段階で取消訴訟を認めることに合理性があるとした。処分性の判断で「実効的な権利救済」という観点をはっきり用いた点が、平成16年の行訴法改正の方向とあわせて注目される。

よくある誤り

事業計画の決定については、後に仮換地の指定や換地処分を取消訴訟で争えば救済として足り、争訟としての成熟性を欠くから処分性はない（×。変更された最大判昭41.2.23の論理）
換地処分の取消訴訟で事業計画の違法を主張すれば十分な救済が得られるから、計画の段階で争わせる必要はないとされた（×）
本判決は、実効的な権利救済の必要だけを理由に、法的地位への影響を問わず処分性を認めた（×。法的地位への直接的影響を認めたうえで、救済の観点からも合理的であるとした）

短答での問われ方

予備R2第18問ウは、変更前の判例の理由（後続処分で救済できる・成熟性を欠く）を述べて処分性を否定する誤りの肢である。司法H21第30問アも、変更前の判例を正しく紹介したうえで変更の理由をすり替えている。関連して、工事と換地処分の完了で原状回復が不可能になっても、それは事情判決で考慮すべき事情であって訴えの利益は消えないとした最判平4.1.24（町営土地改良事業の施行認可）が、予備H23第18問ア・司法H23第30問ア（同文で正しい肢）、予備R3第19問ア（訴えの利益が消滅するとした誤りの肢）、司法H18第36問アで問われている。後続処分の段階では事情判決が待っているという本判決の前提と一緒に覚えると整理しやすい。

論文での書き方

法的効果の検討に続けて、後続処分の段階で争わせた場合の救済の限界を書く。工事の進捗、換地は施行地区全体の配置として決まるため一人の換地だけを元に戻すことができないこと、その結果として事情判決の可能性が高いことを挙げ、計画段階で争わせる合理性を示す。実効的な権利救済の観点は単独の基準として使うと抽象的にすぎるので、法的地位への影響の検討を補強する位置に置く。

論証カード

処分性の判断基準

本件行為が抗告訴訟の対象となる「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」（行訴法3条2項）に当たるかが問題となる。判例は、処分とは、公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって直接国民の権利義務を

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この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2020年第18問ウ直接

土地区画整理事業の事業計画の決定は，後続の仮換地指定や換地処分の取消訴訟によって権利救済の目的が十分達成でき，事件の成熟性が欠けることから，処分性は認められません。

予備試験 2011年第18問ア応用

町営土地改良事業の施行認可処分の取消しを求める訴訟の係属中に，事業計画に係る工事及び換地処分がすべて完了したため，社会通念上事業施行以前の原状に回復することが不可能になったとしても，認可処分の取消しを求める訴えの利益は消滅しない。

司法試験 2011年第30問ア応用

予備試験 2021年第19問ア応用

土地改良事業施行認可処分の取消訴訟の係属中にその事業計画に係る工事及び換地処分が完了したときは，事業施行地域を原状に回復することは社会通念上不可能であり，当該処分の取消しを求める法律上の利益は消滅する。

司法試験 2006年第36問ア応用

本判決は，社会的，経済的損失の観点からみて，社会通念上，原状回復が不可能であるとの事情は，行政事件訴訟法第31条の事情判決の適用に関して考慮されるべき事柄であって，土地改良事業の施行認可処分の取消訴訟の訴えの利益を消滅させるものではないとしている。

観点 3

本判決の射程は、後続の処分が予定されていない用途地域の指定のような完結型の計画には及ばない

土地区画整理事業計画は、計画に基づいて換地処分という具体的な処分が後に続くことが予定された非完結型（事業型）の計画である。これに対し用途地域の指定は、指定によって土地利用の規制が完結し、後に個別の処分が仕組まれていない完結型の計画である。最判昭57.4.22は、工業地域の指定による建築上の制約は、法令が新たに制定された場合と同じく地域内の不特定多数の者に及ぶ一般的抽象的な効果にすぎないとして処分性を否定しており、本判決はこれを変更していない。換地処分との連動と事情判決の可能性という本判決の理由は用途地域の指定には当てはまらず、建築の制約だけを取り出して処分性を肯定することはできない。用途地域の指定の違法は、それを前提とする建築確認の拒否処分などの取消訴訟で主張することになる。

よくある誤り

本判決の理由に従えば、工業地域指定の決定も地域内の建築を制約する法的効果を生じるから、処分性が肯定されることになる（×）
用途地域の指定は、地域内の土地所有者等に建築制限等の制約を課しその法的地位に変動をもたらすから処分に当たる（×。最判昭57.4.22は処分性を否定）
用途地域の指定は処分に当たらないから、その指定を前提とする建築確認拒否処分の取消訴訟で指定の違法を主張することはできない（×。後続処分の取消訴訟で主張して救済を求める途が残されている）

短答での問われ方

司法H21第30問イは本判決の理由を工業地域の指定に及ぼす誤りの肢、予備R2第18問エは用途地域の指定に処分性を認める誤りの肢で、同問ウ（本判決）と対で出された。予備R1第17問アは、用途地域の指定に処分性がないことから後続の建築確認拒否処分の取消訴訟で指定の違法を主張できないとする誤りの肢である。他方、建築基準法42条2項の道路の一括指定は個々の敷地に具体的な私権制限を及ぼすとして処分性が肯定されており（最判平14.1.17、予備H30第20問ア）、名宛人が特定されていないことだけで処分性が否定されるわけではない。

論文での書き方

射程は、計画決定の後に具体的な処分が法的に仕組まれているか（非完結型か完結型か）で区切る。完結型の計画は後続処分の取消訴訟で前提問題として違法を争えば足り、その取消判決の効果が地域全体に当然に及ぶわけでもないから事情判決を迫られる状況も生じにくい、と理由まで書く。都市計画決定の後に都市計画事業認可がされる類型では、収用につながる認可の段階で争えるため、前提となる都市計画決定に処分性を認めることにはならないと解されている。

論証カードランク B

対物処分・一般処分の処分性（法的効果の直接性・具体性）

特定の名宛人を持たず、物や区域を対象としてされる行政の行為に、直接・具体的な法的効果が認められるかが問題となる。「処分」といえるためには、国民の権利義務に対する影響が直接かつ具体的でなければならないところ、対象が不特定で

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この観点で解ける過去問（4肢）

司法試験 2009年第30問イ直接

都市計画法に基づき都市計画決定の一つとしてされる工業地域指定の決定の処分性を否定した最高裁判所の判例があるが，本判決の理由に従えば，同指定の決定についても，当該地域内において建築物の建築が制約されるという法的効果が発生するから，処分性が肯定されることになる。

予備試験 2020年第18問エ対比

都市計画法に基づく用途地域の指定は，当該地域内の土地所有者等に建築制限等の制約を課し，その法的地位に変動をもたらすものであることから，処分性が認められます。

予備試験 2019年第17問ア対比

都市計画決定としての用途地域の指定は抗告訴訟の対象となる処分には当たらないため，用途地域指定を前提とする建築確認拒否処分に対して建築主が取消訴訟を提起した場合，建築主は当該取消訴訟において当該用途地域指定が違法であることを主張することはできない。

予備試験 2018年第20問ア対比

告示により一定の条件に合致する道を一括して道路に指定する方法でされた建築基準法第42条第2項所定のいわゆるみなし道路の指定は，特定の土地について個別具体的にこれを指定するものではなく，不特定多数の者に対して一般的抽象的な基準を定立するものにすぎないのであって，これによって直ちに建築制限等の私権制限が生じるものでないから，抗告訴訟の対象となる行政処分に当たらない。（参照条文）建築基準法（道路の定義）第42条　（略）2　この章の規定が適用されるに至つた際現に建築物が立ち並んでいる幅員4メートル未満の道で，特定行政庁の指定したものは，前項の規定にかかわらず，同項の道路とみなし，その中心線からの水平距離2メートル（中略）の線をその道路の境界線とみなす。（以下略）3～6　（略）

観点 4

都市計画決定や土地区画整理事業計画は、私人を法的に拘束する行政計画である

行政計画は、行政が一定の目的のために目標を定め、その達成手段を総合的に示すものであるが、私人に対する法的拘束力の有無で拘束的計画と非拘束的計画に分けられる。都市計画決定や土地区画整理事業計画は、決定・公告されると区域内の建築等が制限されるから、私人を法的に拘束する計画の典型である。経済成長の見通しを示すような計画は私人を拘束しない。私人の権利を制限する拘束的計画には、法律による行政の原理から法律の根拠が必要になる。ただし、拘束力を持つことと処分性があることは別の問題である。用途地域の指定は拘束力を持つが処分性は否定され、土地区画整理事業計画の決定は本判決により処分性が肯定された。計画という形式だけで法的効果や処分性の有無を決めてはならない。

よくある誤り

行政計画は目標とその達成手段を示すものであるから、都市計画決定の内容が私人に対して法的拘束力を持つことはない（×）
私人に法的拘束力を持つ計画であれば、すべて抗告訴訟の対象となる処分に当たる（×。用途地域の指定は拘束力があっても処分性は否定されている）
都市計画は行政内部の計画であるから、私人の土地利用を制限する内容であっても法律の根拠は要しない（×）

短答での問われ方

予備H26第17問アは、行政計画の定義から都市計画決定に私人への法的拘束力はないと結論づける誤りの肢である。司法H22第26問イは、市街化区域と市街化調整区域の区分のように建築制限をもたらす都市計画には法律の根拠を要するとする正しい肢である。本判決は拘束的計画の効果（建築制限）を処分性の判断材料の一つにしたが、拘束力の有無と処分性の有無を同じものとして扱う肢には注意する。

論文での書き方

論文で計画の処分性を論じるときは、まず当該計画が私人を拘束するか（公告後の建築制限など）を根拠法から確認し、次にその拘束が一般的・抽象的なものにとどまるか、後続処分との連動によって個々の地権者の地位への直接的影響といえるかを検討する、という二段で書くと整理しやすい。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2014年第17問ア応用

行政計画とは，行政権が一定の公の目的のために目標を設定し，その目標を達成するための手段を総合的に提示するものであるから，行政計画に分類される都市計画決定の内容が私人に対して法的拘束力を有することはない。

司法試験 2010年第26問イ応用

市街化区域と市街化調整区域の区分のように，都市計画の内容が私人の土地利用に対して建築制限をもたらす場合には，法律による行政の原理によれば，当該都市計画には法律の根拠を要する。

観点 5

事業計画決定に処分性が認められると出訴期間の制限が及び、後の換地処分の訴訟で計画の違法を主張できるかが問題として残る

事業計画の決定に処分性が認められると、決定は取消訴訟で争えるだけでなく、取消訴訟でしか争えないことになり、出訴期間（行訴法14条）の制限も受ける。そこで、出訴期間を過ぎた後に換地処分の取消訴訟で事業計画の違法を主張できるか（違法性の承継）、事業計画決定を取り消す判決の効力が施行地区内の誰にまで及ぶか（第三者効）という問題が生じる。近藤裁判官の補足意見は、承継を否定し、取消判決の効力は対世的に及ぶとする考え方を示したが、いずれも法廷意見として示されたものではなく、判例として確定していない。なお差戻し後の一審（静岡地判平23.2.25）は、裁量権の逸脱・濫用を認めずXらの請求を棄却した。処分性が認められることと本案で勝てることは別である。

よくある誤り

本判決により、事業計画決定の違法を後の換地処分の取消訴訟で主張することはできないことが判例として確定した（×。補足意見で述べられたにとどまる）
事業計画決定に処分性が認められても出訴期間の制限は及ばず、いつでも取消訴訟を提起できる（×）
本判決は事業計画決定の処分性を認めたうえで、決定を違法として取り消した（×。一審に差し戻しただけで、差戻し後の一審は請求を棄却した）

短答での問われ方

本判決の帰結そのものを問う肢はこれまで出ていない。備えるべきは二つである。一つは、処分に当たるとされた行為は取消訴訟でしか争えず、出訴期間の制限を受けるという一般論である。もう一つは違法性の承継で、建築確認の取消訴訟で安全認定の違法を主張できるとした最判平21.12.17が予備H24第14問・司法H24第22問で理由ごと問われている。同じ目的を達成するための行為であることと、先行行為を争う手続的保障が十分でないことを理由にした肢が正しく、先行行為に処分性がないことを前提にしたとする肢は誤りである。事業計画決定と換地処分の関係を問う肢が出たら、補足意見の見解を判例の結論として書いていないかを確かめる。

論文での書き方

処分性を肯定した後に、出訴期間経過後の争い方を問う設問が典型である。換地処分の取消訴訟で事業計画の違法を主張できるかは違法性の承継の問題として、先行行為と後行行為が同じ目的を目指して結び付き一つの効果を完成させるものか、先行行為を争うための手続的保障が十分であったかを検討する。事業計画の決定は公告によって知らされる（法55条9項）にとどまることなど、地権者が計画の段階で争う機会を現実に持てたかをあてはめで拾う。承継を否定する方向では、処分性を認めて早期に争わせることにした趣旨と出訴期間の制度を挙げる。