判例集／行政法／墓地埋葬通達事件

墓地埋葬通達事件

重要度 A 行政法通達の法的性質最判昭43.12.24　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約10分

墓地埋葬通達事件（最判昭43.12.24）は、他の宗派の信者だというだけでは墓地への埋葬を断る理由にならないとする厚生省の通達について、墓地を営む寺院が取消しを求めて訴えられるかが問題になった判例です。最高裁は、通達は上級の行政機関が下級の機関や職員に出す組織内部の命令にすぎず、国民も裁判所も直接には拘束しないから、寺院に新たな義務を課すものではなく取消訴訟の対象となる処分に当たらないとしました。通達の法的性質と処分性を考えるときの出発点となる判例です。

事案

埋葬の求めを拒めない義務と罰則

墓地、埋葬等に関する法律（以下「墓埋法」）13条は、墓地や納骨堂の管理者が埋葬・埋蔵などを求められたとき、正当の理由がなければ断ってはならないと定める。この義務に背けば、行政の命令を挟むことなく同法21条によりただちに罰金・拘留・科料の対象になる。したがって「正当の理由」に何が含まれるかは、墓地を営む寺院にとって、刑罰を受けるかどうかに直結する問題であった。この点について厚生省は昭和24年、宗教団体の営む墓地では、宗教的感情を著しく害するおそれがあるときは拒む理由になるという考え方を示していた。

解釈を改めた昭和35年の通達

その後、信者を急速に増やした宗派と、従来から墓地を営む寺院との間で、埋葬・埋蔵をめぐる対立が深刻になった。厚生省は内閣法制局第一部長から、求めた者が他の宗教団体の信者であるというだけでは拒む理由にならないとの回答を得て、昭和35年3月、今後はこの回答に沿って墓埋法13条・21条を解釈し運用する旨を、公衆衛生局環境衛生部長の名で都道府県・指定都市の衛生主管部局長にあてて通知した（本件通達）。墓埋法に基づく事務は当時、国の機関委任事務であり、知事は厚生大臣の指揮監督の下でこれを処理する立場にあった。

寺院による取消訴訟と下級審

原告Xは、長年にわたり墓地を営み、自派の信者以外の埋葬を受け入れてこなかった仏教の寺院（宗教法人）である。Xは、この通達のために事実上その内容に従わざるをえなくなったこと、従わなければ刑罰を受けるおそれがあること、現に改宗した檀徒が典礼を伴わない埋葬を強行したり、埋葬を断った他の寺院が告訴されたりしていることを挙げ、厚生大臣を相手に通達の取消しを求めて出訴した。第一審（東京地判昭37.12.21）と控訴審（東京高判昭39.7.31）はいずれも、通達は取消訴訟の対象になる処分ではないなどとして訴えを不適法とし、Xが上告した。

要点

通達は法規ではなく、国民も裁判所も拘束しない
通達に反する処分も、それだけを理由に効力が左右されることはない
通達は取消訴訟の対象となる処分に当たらない
同日の別判決（東京12チャンネル事件）は、競願で拒否された者の訴えの利益を認めた

判旨

最高裁も、通達の取消しを求める訴えは許されないとした。通達は「原則として、法規の性質をもつものではなく」、上級行政機関が下級機関と職員に職務権限の行使を指揮し命令するために発する「行政組織内部における命令」にすぎない。だから機関と職員は拘束されても「一般の国民は直接これに拘束されるものではなく」、内容が国民の権利義務に重大なかかわりをもつ場合でも変わらない。通達に反する処分もそれだけで効力を左右されず、裁判所も通達と異なる独自の解釈ができる。本件通達は知事以下の行政機関を拘束するにとどまり、Xに新たな埋葬の受忍義務を課すものでも、直ちに刑罰のおそれを生じさせるものでもないから、取消しの訴えの対象にならない。

観点 1

通達は法規ではなく、国民も裁判所も拘束しない

通達は、上級行政機関が指揮監督権に基づいて下級機関と職員に出す内部の命令であり、国民の権利義務を定める法規ではない。拘束されるのは指揮監督を受ける機関と職員だけで、国民は直接には拘束されず、裁判所も通達の示す解釈に縛られずに法令を独自に解釈し、通達の取扱いが法の趣旨に反すれば違法と判定できる。内部の命令であるから、発するのに個別の法律の根拠はいらず、大臣に限らず局長・部長の名でも発せられる（本件通達も部長名であり、最高裁は厚生大臣が権限に基づき知事らを指揮したものと扱った）。職員は通達を違法と考えるだけでは、これに沿う上司の命令への服従を拒めない。反対に、業界団体や現在の都道府県知事のように指揮監督関係のない相手には通達としての拘束力は及ばず、そこへの通知は行政指導などにとどまる。

よくある誤り

各省大臣の通達は所管の機関・職員を拘束する命令であり、法規としての性質を有する（×。法規の性質はもたない）
通達が国民の権利義務に重大なかかわりをもつ内容であれば、国民も直接これに拘束される（×。その場合でも別段異ならない）
裁判所は法令の解釈にあたり通達に示された解釈に従わなければならない（×）
法令に通達を発することができる旨の定めがなければ上級機関は通達を発せない（×。指揮監督権に基づき発せる）
法律に反しない国の通知は、通達として都道府県知事を拘束する（×。機関委任事務の廃止後、知事は国の下級行政庁ではない）
職員が通達を違法と考えれば、通達に沿った上司の命令に服従する義務はない（×。重大かつ明白な瑕疵がない限り従う義務を負う）

短答での問われ方

予備R3第13問ウは、前半の「所管の機関・職員を拘束する命令又は示達」が正しく、末尾の「法規としての性質を有する」だけが誤りという作りである。司法H18第26問イは裁判所が拘束されないことを、同アは法律の根拠が不要であることを問う。司法H20第26問アは局長・部長も発せられること、司法H20第23問エは職員の側は通達に沿う上司の命令に従う義務を負うこと、司法H26第21問エは国の通知が現在の都道府県知事を通達として拘束しないことを、司法H21第24問アは大臣が業界団体の長にあてた「通達」が下級機関あてではないので国家行政組織法14条2項の通達に当たらず行政指導であることを問う。通達を機縁とする課税の適法性（予備H24第13問イ、司法H20第26問イ、予備R5第11問ウ・司法R5第18問ウ）は最判昭33.3.28の問題であるが、通達ではなく法律が課税の根拠だという同じ発想で解ける。

論文での書き方

行政規則と法規命令の区別から書き始める。通達は行政規則であって外部効果をもたないから、処分の適法性は通達ではなく根拠法令に照らして判断する、と一文で示す。通達の解釈が法令の正しい解釈と合っているかは裁判所が独自に審査する事項であり、合っていれば処分は法律に基づくものとして適法（最判昭33.3.28）、合っていなければ通達に従っていても違法になる。

この観点で解ける過去問（11肢）

予備試験 2021年第13問ウ直接

各省大臣の発する通達は，その機関の所掌事務についての所管の諸機関及び職員に対する拘束力を有する命令又は示達であり，法規としての性質を有する。

司法試験 2006年第26問イ直接

裁判所は，法令の解釈適用に際しては，通達に示された法令の解釈に拘束されない。

司法試験 2006年第26問ア応用

通達は上級機関が関係下級機関・職員に対してその職務権限の行使を指揮する等のために発するものであるから，当該職務権限の行使を規律する法令の中に通達を発することができる旨の規定がない場合には，上級機関はこれを発することはできない。

司法試験 2008年第26問ア応用

国家行政組織法第14条第2項は，「各省大臣，各委員会及び各庁の長官は，その機関の所掌事務について，命令又は示達するため，所管の諸機関及び職員に対し，訓令又は通達を発することができる。」と定めているが，これは通達発令権限を有する行政機関を限定する趣旨ではないから，局長や部長といった内部部局の長も通達を発することが許される。

司法試験 2008年第23問エ応用

最高裁判所の判例によれば，職員が通達を違法と考えた場合，その通達に沿った上司の命令に服従すべき義務はなく，服従拒否を理由とする懲戒処分は違法になると解されている。

司法試験 2009年第24問ア応用

国土交通大臣が，その所掌事務について，全日本トラック協会のような関係業界団体の長に対して発する通達は，国家行政組織法第14条第2項の通達には該当せず，行政指導であると解される。（参照条文）国家行政組織法第14条（略）2 各省大臣，各委員会及び各庁の長官は，その機関の所掌事務について，命令又は示達するため，所管の諸機関及び職員に対し，訓令又は通達を発することができる。

司法試験 2014年第21問エ対比

本件通知は，その内容が道路法に違反していなければ，下級行政庁である各都道府県知事に対する通達として，各都道府県知事を拘束する。

予備試験 2012年第13問イ対比

過去約10年間にわたり物品税が賦課されていなかったパチンコ球遊器につき，物品税法上の課税対象物品に当たる旨の通達が発せられたために，税務署長が法令の解釈を変更して行った物品税賦課処分は，法律の改正又は制定によらずに通達に基づいて国民に新たな不利益を課すものであるから，法律の留保原則に違反する。

司法試験 2008年第26問イ対比

パチンコ球遊器について約10年間にわたり非課税の取扱いが続いた後に，法定の課税対象物品に該当する旨の通達が発せられた場合，通達の内容が法律の正しい解釈に合致するとしても，通達が発せられた後にされる課税処分は，非課税の継続に寄せられた納税者の信頼を損なうものであり，違法である。

予備試験 2023年第11問ウ対比

長く課税されることがなかったパチンコ球遊器について、行政の内部命令である通達によって課税の物件たる遊戯具に該当するとして課税の対象とされたことは、通達の内容が法の正しい解釈に合致するものであっても、憲法第84条に違反する。

司法試験 2023年第18問ウ対比

観点 2

通達に反する処分も、それだけを理由に効力が左右されることはない

通達は法規でないから、行政機関が通達の趣旨に反する処分をしても、そのこと自体は処分の違法・無効の理由にならない。処分の効力は根拠法令に適合するかで決まる。裏返せば、通達に従った処分であっても法令に反すれば違法である。審査基準や処分基準が通達の形で定められている場合も同じで、行政庁は個別の事情に応じて基準と異なる判断をする余地をもつ。裁量権行使の準則一般についても、これに反する処分は原則として当不当の問題を生じるにとどまり、当然に違法とはならない（最大判昭53.10.4）。ただし、基準に沿った取扱いが定着しているのに合理的な理由なく特定の者だけ別異に扱えば、平等原則や信頼保護を介して裁量権の逸脱・濫用として違法になりうる。違法を導くのは通達違反そのものではなく、これらの一般原則である。

よくある誤り

下級機関は通達に拘束されるから、通達に反する処分は権限を逸脱したものとして無効となる（×。通達違反だけでは効力は左右されない）
審査基準となる通達があるときは、行政庁はこれに拘束され、事案の性質に応じて異なる内容の処分をすることは許されない（×）
通達に具体的に定められていない事情を理由に許可を求めることは、平等原則・信義則に反し認められない（×。基準外の事情も考慮できる）
通達に反する措置が平等原則違反として違法とされる余地はない（×。余地はある）

短答での問われ方

予備H27第13問エは前半（下級機関は通達に拘束される）が正しく、「無効となる」という帰結が誤りである。予備H28第15問ウは、裁量処分の審査基準となる通達があっても個別事情に応じた別の判断が許されることを問う。司法H26第21問ウは通達に書かれていない事情の考慮を、司法H18第26問ウは通達に反する措置が他の税務署長の取扱いとの関係で平等原則違反とされる余地を問う。司法H21第23問ウは裁量基準に反する処分が原則として違法になるとする点が誤りであること、同エは基準より厳しい処分であるという事情が平等原則などを通じて裁判所の違法判断に影響しうることを問う。「通達違反＝違法」でも「通達違反は常に適法」でもなく、違法になるとすれば平等原則などを経由する、という二段で覚える。

論文での書き方

裁量基準が絡む答案では、基準は法規でないから基準違反が直ちに違法になるわけではないと本判決を踏まえて述べたうえで、基準が合理的であれば、合理的な理由なく基準と異なる取扱いをすることは平等原則・信頼保護に反し裁量権の逸脱・濫用になる、と展開する。反対に、基準を機械的に当てはめて個別事情を考慮しなかった場合も違法になりうる。公にされた処分基準に従うべき拘束を認めた最判平27.3.3と併せて使う。

この観点で解ける過去問（6肢）

予備試験 2015年第13問エ直接

下級行政機関は上級行政機関の発する通達に拘束されるから，行政機関が通達に反する処分をした場合，当該処分は権限を逸脱して行われたものとして無効となる。

予備試験 2016年第15問ウ応用

申請に対する裁量処分を行うかどうかを判断するための審査基準となる通達があるときは，行政庁は，当該通達に拘束されるから，事案の性質に応じて当該通達の定めと異なる内容の処分をすることは許されない。

司法試験 2014年第21問ウ応用

私人が各地方整備局長に対し，本件通知に具体的に定められていない事情を理由に許可を求めることは，平等原則及び信義則に反し認められない。

司法試験 2006年第26問ウ対比

事務処理の全国的な統一のために発せられた通達に反する措置を税務署長が行った場合，その措置は，他の税務署長が通達に準拠して行った措置との関係において，平等原則違反を理由に違法と判断される余地がある。

司法試験 2009年第23問ウ応用

最高裁判所の判例によれば，行政機関が裁量基準を定めたにもかかわらず，その基準に違背する処分をした場合，当該処分は，裁量権の範囲を超え，又は濫用したものとして，原則として違法となるものと解されている。

司法試験 2009年第23問エ応用

裁判所は行政規則には拘束されないとの見解を採ると，本件処分が本件基準よりも厳しいものであるという事情は，本件処分の違法性に関する受訴裁判所の判断に影響することはない。

観点 3

通達は取消訴訟の対象となる処分に当たらない

取消訴訟の対象は、国民の権利義務・法律上の地位に直接具体的に法律上の影響を及ぼす行為に限られる。通達は行政内部を拘束するだけで、寺院の墓地経営権・管理権を直接侵害するものでも、新たに埋葬の受忍義務を課すものでもない。罰則との関係でも、裁判所は通達の解釈に縛られず、通達に示されていない事情も考慮して「正当の理由」を判断するから、通達が出たことで直ちに刑罰のおそれが生じるわけではない。したがって通達そのものの取消しは求められず、争うなら具体的な紛争が生じた段階で、その場面に合った訴訟によることになる。

よくある誤り

起訴されて有罪となる危険を負わせるのは酷であるから、寺院は取消訴訟で通達の適法性を争うことができる（×。処分性が否定される）
通達が従来の法解釈を変更するものであれば、国民の権利義務に直接影響するから処分に当たる（×。解釈変更でも行政機関を拘束するにとどまる）
通達が発せられた以上、これに従わない寺院は直ちに刑罰を科されるおそれがある（×。裁判所は通達に拘束されず、他の事情も考慮する）

短答での問われ方

司法H20第26問ウは本件の事案そのもので、「刑事訴訟で争えるが、それでは有罪の危険を負うから取消訴訟で争える」というもっともらしい理由が付いているが、結論は×である。最高裁は、直ちに刑罰のおそれがあるとはいえないとして、この理由づけ自体を退けている。行政機関相互の行為であることを理由に処分性を否定した例として、最判昭53.12.8（成田新幹線事件）と並べて整理する。

論文での書き方

処分性の定義を示し、通達は外部性・直接の法効果を欠くとあてはめる。そのうえで救済の道を検討する。①通達に基づく後続の処分の取消訴訟で、根拠となった解釈の誤りを主張する。②処分以外の不利益を予防する必要があり確認の利益が認められるなら、公法上の当事者訴訟としての義務不存在確認の訴え（行訴法4条）を検討する（通達・職務命令につき最判平24.2.9）。通達を直接争う必要が特に大きい場合に処分性を認めた下級審（東京地判昭46.11.8）は例外として触れる程度でよい。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2008年第26問ウ直接

墓地，埋葬等に関する法律第13条に関して，他の宗教団体信者であることだけを理由とする埋葬拒否は「正当の理由」によるものとは認められないと解釈した通達について，この解釈を誤りと考える寺院は，通達に従わず，同条違反を理由に起訴された後に，刑事訴訟で通達の適法性を争うことができるが，それでは公訴を提起され，有罪判決を受ける危険を負わざるを得ないため，取消訴訟で当該通達の適法性を争うことができる。

観点 4

同日の別判決（東京12チャンネル事件）は、競願で拒否された者の訴えの利益を認めた

同じ日に同じ小法廷が言い渡した別事件である。テレビ放送局の免許を5者が競願し、郵政大臣はAに予備免許を与えてXの申請を拒否した。最高裁は、Xへの拒否とAへの免許は「表裏の関係」にあり、Xは自己への拒否処分の取消しのほか、Aへの免許処分の取消しも訴求できるとした。拒否処分だけが取り消された場合も、行政庁は白紙に戻って両者の優劣を審査し直すことになり、その結果Aの免許を取り消してXに免許を与えることもありうるから、訴えの利益がある。Aの免許期間が満了しても、直ちに再免許が与えられ事業が続いている限り、実質は期間の更新と変わらず、訴えの利益は失われない。

よくある誤り

競願で拒否された者は自己への拒否処分を争えるだけで、競願者への免許処分の取消しは求められない（×。どちらも訴求できる）
拒否処分を取り消しても競願者の免許が当然に取り消されるわけではないから、拒否処分の取消しを求める訴えの利益はない（×。再審査で免許を得る可能性がある）
競願者の当初の免許期間が満了すれば、その後に再免許があっても訴えの利益は失われる（×。再免許が与えられず完全に失効した場合は別）

短答での問われ方

予備R4第18問ウは免許期間の満了と再免許の場面で、免許処分の取消訴訟と拒否処分の取消訴訟のどちらも訴えの利益を失わないことを問う。予備R3第18問アは、拒否された者が自己への拒否処分と競願者への免許処分のいずれの取消訴訟も提起できることを問う。予備H28第21問イは、表裏の関係にあることと、取消判決の拘束力による再審査の結果として免許を得る可能性があることを問う。同じ判決日なので、通達の判決と取り違えないようにする。

論文での書き方

訴えの利益は、取消判決によって回復される法律上の利益があるかで判断する。競願事案では、判決の形成力だけでは競願者の免許は消えないが、行訴法33条2項により行政庁は判決の趣旨に従って申請を審査し直す義務を負うから、その再審査を通じて免許を得る可能性があることを利益の根拠として書く。期間満了については、再免許が従前の免許を前提として事業を継続させるものかという制度の実質から論じる。

論証カードランク A

訴えの利益をめぐる判例群（処分基準による加重・競願・優良運転者・保安林）

処分の直接的効果が失われた後や、名宛人にとって授益的な処分について、なお取消しを求める訴えの利益（行訴法9条1項括弧書）が認められるかが問題となる。取消訴訟は取消判決により原告の法律上の利益を現実に回復させる制度であるか

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この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2022年第18問ウ直接

テレビジョン放送局の開設の免許申請をしたEが、旧郵政大臣から免許拒否処分を受けるとともに競願者であるFに対して免許処分がされたことに対し、Fに対する免許処分の取消訴訟及びE自身に対する免許拒否処分の取消訴訟を提起したところ、その係属中に、Fに対する当初の免許期間が満了したとしても、その後直ちにFに対して再免許が与えられ事業が継続して維持されている場合には、Eが提起したFに対する免許処分の取消訴訟のみならず、E自身に対する免許拒否処分の取消訴訟についても、訴えの利益は失われない。

予備試験 2021年第18問ア直接

免許の申請が競願関係にある場合において，申請拒否処分を受けた申請者は，自己に対する拒否処分の取消訴訟を提起することができるほか，競願者に対する免許処分の取消訴訟を提起することもできる。

予備試験 2016年第21問イ直接

AとBが同一周波の無線局の開設に係る免許をめぐって競願関係にある場合は，免許付与と免許申請拒否処分は表裏の関係にあるので，Bに与えられた免許が，Aの提起した免許取消訴訟に係る判決で取り消されると，免許申請拒否処分を受けたAには，取消判決の拘束力による再審査の結果，免許を与えられる可能性がある。