自然公園内にある財産権と損失補償

事案

自然公園法の仕組み

自然公園法は、国立公園・国定公園の中に特別地域を指定し、その地域内で土石を採ったり工作物を造ったりするには許可を要するものとしている。国定公園で許可を出すのは都道府県知事である（当時の法17条3項、現行法20条3項）。他方で同法は、許可が得られなかったために損失を受けた者に「通常生ずべき損失」を補償すると定め（当時の法35条、現行法64条）、決められた補償額に不服がある者は訴えで増額を求められるものとしていた（当時の法36条、現行法65条）。本件当時、請求の相手も訴えの被告も国であった。いわゆる不許可補償の制度である。

採石の不許可と零円の補償決定

造林業者のXは、室生赤目青山国定公園の中にある山林の所有者であり、その山林は同公園の第3種特別地域に含まれていた。この山林は表土が薄く、地中に砕石用原石として価値の高い花崗岩や片麻岩が多かったため、Xは露天掘りで約700万立方メートルの原石を採ることを計画し、三重県知事に許可を求めた。知事は許可せず、公害等調整委員会もXの不服申立てを退けた。そこでXは、許可が得られないため約14億円の損失を受けたとして国に不許可補償を求めたが、環境庁長官は補償額を零円と決定した。

訴えと結論

Xは決定を不服として、国を被告に損失補償金の支払を求めて東京地裁に訴えた（損失補償金増額支払請求事件）。東京地裁は請求を棄却した。控訴審（東京高判昭63.4.20）も控訴を棄却し、判決は確定したが、高裁は、本件申請は特別地域指定の趣旨に著しく反する行為の許可を求めるもので申請の濫用に当たるという、地裁とは異なる理由づけをとっている。

要点

1. 自然公園の風致を守るための必要かつ合理的な利用制限は財産権に内在する制約であり、補償は要らない
2. 不許可補償の「通常生ずべき損失」は社会的制約を超える特別の犠牲による損失に限られる
3. 自然公園の特別地域での不許可の損失を補償不要とする理由は、警察規制ではなく、現状維持のための規制であることに求める

判旨

判決はまず、財産権に対する法律上の制限が「当該財産権の本来の性質ないし目的に応じて」その内容を公共の福祉に適合させる形で定めたものであるときは、財産権に内在する社会的制約の具体化であって補償は要らないとした。そのうえで、自然公園の風致・景観の保護は「極めて高い公共性」をもち、すぐれた景観をもつ土地として存在し利用されてきた土地への必要かつ合理的な制限は、その財産権本来の性質に応じた内容の確定にすぎないとした。法のいう「通常生ずべき損失」も、この社会的制約を超える特別の犠牲による損失に限られるとし、植物相の広範な喪失・美観の阻害・原状回復の困難と、採石がXの造林業に必要とはいえないことを考え合わせ、請求を退けた。

観点 1

自然公園の風致を守るための必要かつ合理的な利用制限は財産権に内在する制約であり、補償は要らない

本判決は、憲法29条2項・3項と12条の趣旨から、財産権の本来の性質や目的に応じてその内容を公共の福祉に適合させる規制によって生じる制限は、財産権にもともと含まれている社会的制約が具体化したものにすぎず、補償を要しないという枠組みを立てた。自然公園の景観保護は国民全体の財産を後世に残すという高い公共性をもつ目的であり、すぐれた景観をもつ土地として存在し利用されてきた土地にとって、景観を壊す利用を必要かつ合理的な範囲で禁じることは、その土地の性質に沿った内容の確定だとした。規制が警察目的か積極目的かで補償の要否を分けていない点にも注意する。

よくある誤り

• 法律に損失補償の規定がある以上、不許可で損失が生じれば当然に補償を受けられる（×。補償規定があっても内在的制約の範囲の損失は補償されない）
• 自然公園の景観保護は災害防止のような消極目的の規制ではないから、内在的制約とはいえず補償を要する（×。目的の消極・積極で補償の要否を決めていない）
• 本判決は特別地域の不許可補償を認め、補償額の算定方法を示した（×。請求棄却）

短答での問われ方

本判決そのものを正面から問う肢は見当たらない。使えるのは予備2021問5ア・司法2021問8アで、災害を未然に防ぐというやむを得ない必要から当然受忍すべき制限には29条3項の補償が要らないとする文が正しい肢として出ている（奈良県ため池条例事件・最大判昭38.6.26）。本判決は、受忍すべき制約なら補償不要という同じ発想を、災害防止ではなく景観保護の規制に及ぼした下級審として並べて覚える。設問が「最高裁判所の判例の趣旨」を問うときは、地裁である本判決を根拠に答えないこと。

論文での書き方

規範は、補償が要るのは特別の犠牲に当たる場合であり、財産権の本来の性質に応じて内容を定めたにすぎない制限は内在的制約として補償不要、と置く。あてはめでは、①規制目的の公共性、②土地が景観をもつものとして存在し利用されてきたという財産の性質、③制限が必要かつ合理的な範囲か（従来の利用を奪うのか、新たな開発を止めるだけか）を拾う。射程として、従来の生業を続けるのに必要な利用まで禁じる場合は結論が変わりうること、控訴審は申請の濫用という別の理由で同じ結論に至ったことを添える。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2021年 第5問 ア応用

法律の規定により財産上の権利の行使が制限される場合であっても，災害を未然に防止するという社会生活上のやむを得ない必要からその制限が当然受忍すべきものであるときは，憲法第29条第3項による損失補償を要しない。

○正しい ×誤り

司法試験 2021年 第8問 ア応用

法律の規定により財産上の権利の行使が制限される場合であっても，災害を未然に防止するという社会生活上のやむを得ない必要からその制限が当然受忍すべきものであるときは，憲法第29条第3項による損失補償を要しない。

○正しい ×誤り

観点 2

不許可補償の「通常生ずべき損失」は社会的制約を超える特別の犠牲による損失に限られる

自然公園法の不許可補償の規定について、本判決は、補償の対象となる「通常生ずべき損失」を、土地所有権に内在する社会的制約を超えた特別の犠牲による損失に限ると読んだ。その例として、公園指定前の用途と連続する、または従前の用途から予測できる利用を制限された場合、公園指定の趣旨と技術的に調和させうる程度の現状変更を制限された場合、離作料や移転費のような予期しない出費を現実に強いられた場合を挙げた。本件では、Xは造林業者で採石は従前の用途と連続せず、営業上の必要もなく、採石による景観破壊は大きく回復も困難であるから、特別の犠牲には当たらないとした。利用を制限されて土地の値段が下がったというだけでは足りず、不許可によって実際に生じた損失に補償を絞る考え方である。

よくある誤り

• 不許可処分により土地の価格が下がった以上、その下落分は「通常生ずべき損失」として補償される（×。本判決は社会的制約を超える制限で実際に生じた損失に限った）
• 従前の用途と無関係な新たな開発利用を禁じられた場合も、特別の犠牲として補償される（×。従前の用途との連続性・予測可能性が判断要素）
• 自然公園法に不許可補償の規定がある以上、採石の不許可で見込んだ利益を失った所有者は補償を受けられる（×。造林業者の採石は従前の用途と連続せず、請求棄却）

短答での問われ方

不許可補償の規定は、予備2011問23・司法2011問37（ウ）の自然公園の新築不許可の場面の背景知識になる。規定はあっても、裁判で不許可補償が認められた例は見当たらないとされており、規定の存在から直ちに補償が出るとする文は誤りと判断する。本判決の三つの例示（従前の用途との連続性・景観と調和できる変更・現実の出費）は短答で直接問われてはいないが、補償が要る場面の手がかりとして覚えておく。

論文での書き方

補償規定がある場合にも、その規定を憲法29条3項の特別の犠牲と同じ範囲に絞って読む手法として使う。規範は「通常生ずべき損失」＝内在的制約を超える特別の犠牲による損失。あてはめでは、従前の用途との連続性・予測可能性、利用行為が景観に与える変更の程度と回復可能性、営業上の必要性を事実から拾う。従来の生業を奪う制限であれば補償が要る方向に傾くことを射程として示す。

観点 3

自然公園の特別地域での不許可の損失を補償不要とする理由は、警察規制ではなく、現状維持のための規制であることに求める

短答では、自然公園の特別地域で建築物の新築を不許可にされた損失について、国や自治体が補償不要と主張するときの最も適切な理由を選ばせる形で出る。この規制は、危険を防ぐ警察規制ではなく、所有者自身の利益になる規制でもない。地域一帯の土地とその使われ方を今のまま保って風景地を守るという、公共性の高い目的のための規制である。公用制限の一種ではあるが、公用制限だというだけでは補償を否定する理由にならないので、「現状維持のための規制による損失だから」が最も適切な理由になる。本判決が、景観をもつものとして存在し利用されてきた土地の性質に沿う制限は補償不要としたのと同じ発想であり、新築不許可の場面では東京地判平2.9.18が同様に補償を否定している。

よくある誤り

• 自然公園の特別地域での新築不許可による損失は、警察規制による損失であるから補償を要しない（×。危険防止の規制ではない。警察規制が理由になるのは石油導管の移設費用のほう）
• 補償不要の理由は、地域一帯の土地利用の現状を変更することの公共性が高いことにある（×。現状の維持である）
• 補償不要の理由は、公用制限による損失であることにある（×。公用制限であること自体は補償を否定する理由にならない）

短答での問われ方

予備2011問23ウ・司法2011問37ウ。甲群の三つの損失に乙群の理由を当てる組合せ問題で、行政財産の使用許可の撤回（ア）は「当初から消滅が予定された権利」（F）、石油導管の移設費用（イ）は「警察規制」（A）、自然公園の新築不許可（ウ）は「現状維持のための規制」（D）と対応させ、F・A・Dの組合せを選ぶ。ウに警察規制（A）や現状変更（C）を当てさせる選択肢がひっかけである。

論文での書き方

特別の犠牲の実質的判断の中で、規制が土地の現状を保たせるだけのものか、従来の利用を奪うものかを要素として使う。現状維持型の規制は、土地がもともと持っていた性質に沿うから受忍限度内に収まりやすい、と位置づける。他方、指定前から続けてきた利用や、客観的に予想できた利用まで禁じるなら補償が要る方向に働く、と射程を示す。

関連する判例

• 奈良県ため池条例事件最大判昭38.6.26同旨奈良県ため池条例事件。財産権の行使の制限が当然受忍すべき責務の範囲なら補償は要らないとした点で、本判決と同じ発想に立つ。
• 河川附近地制限令事件最大判昭43.11.27対比河川附近地制限令事件。補償規定がない場合でも直接憲法29条3項に基づく請求の余地を認めたもので、補償規定がある本件とは論点の位置が異なる。
• 最判昭58.2.18対比ガソリンタンク移設事件。警察規制による損失として補償不要とした例で、現状維持型の自然公園規制とは補償不要の理由が異なる。
• 東京地判平2.9.18同旨国立公園の特別地域内での工作物の新築不許可について補償を否定した裁判例で、短答の新築不許可の場面に近い。