判例集／憲法／旅券発給拒否事件

旅券発給拒否事件

重要度 A 憲法理由付記最判昭60.1.22　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約10分

旅券発給拒否事件（最判昭60.1.22）は、外務大臣が旅券（パスポート）の発給を拒んだとき、通知書に「旅券法13条1項5号に該当する」と条文だけを書いたことが、法律の求める理由付記として足りるかが問題になった判例です。最高裁は、理由はどの事実にどの法規を当てはめたかが記載自体から分かるように書く必要があり、概括的な条文を挙げるだけでは足りないとして、処分を取り消しました。行政法で理由付記の程度と効果を学ぶ基本の判例で、憲法では海外渡航の自由の位置づけでも問われます。

事案

旅券法の仕組みと理由付記の定め

日本国民が出国するには有効な旅券が要るから、旅券が出なければ事実上海外へは行けない。旅券法13条1項は、外務大臣が一般旅券を発給しないことができる場合を列挙しており、当時の5号（現在の7号に当たる）は、「著しく且つ直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行う虞があると認めるに足りる相当の理由がある者」を挙げていた。要件が概括的で、どのような事実があれば該当するのかは条文からは読み取れない。他方、同法14条は、発給しないと決めたときは理由を付した書面で速やかに申請者に通知することを外務大臣に義務づけていた。行政手続法ができる前の事件であり、理由付記の根拠はこの個別法の規定である。

サウジアラビア行き旅券の申請と拒否

Xは昭和52年1月8日、サウジアラビアを渡航先とする一般旅券の発給を外務大臣に申請した。外務大臣は同年2月16日付けの書面で発給を拒否したが、そこに記された理由は「旅券法13条1項5号に該当する」の一言だけで、Xのどの行動がどう評価されたのかは示されていなかった。Xが同年4月20日に異議を申し立てると、外務大臣は同年9月8日付けの書面でこれを棄却し、その中で初めて、中東地域でのXの活動などからXは日本赤軍と呼ばれる過激派集団とつながりがあると認められ、その渡航は日本の利益と公安を著しくかつ直接に害するおそれがある、という具体的な理由を明らかにした。

訴えと下級審の判断

Xは、拒否処分の取消しを外務大臣に、損害の賠償を国に、それぞれ求めて訴えを起こした。違法の主張は三つあり、第一に旅券法13条1項5号は憲法22条2項に反する、第二に通知書の理由付記が同法14条の要求を満たしていない、第三にXは5号に当たらない、というものである。第一審の大阪地判昭55.9.9は第三の主張を容れて処分を取り消し、賠償請求は棄却した。控訴審の大阪高判昭57.2.25は処分を適法とみてXの請求を退けたため、Xが上告した。上告審では、条文を挙げただけの通知が理由付記といえるのか、いえないならそれだけで処分が取り消されるのかが決め手となった。

要点

理由は、いかなる事実にいかなる法規を適用したかを、名宛人が記載自体から分かるように書かなければならない。
理由付記の不備は、処分の中身が正しいかどうかとは別に、それだけで処分の取消事由になる。
判例は、一時的な外国旅行の自由を憲法22条2項の「外国に移住する自由」に含めて保障している。
旅券法13条1項5号（現7号）は海外渡航の自由を制約するが、判例は公共の福祉のための合理的な制限として合憲とする。

判旨

最高裁は原判決を破棄して自ら判断し、処分の取消しを求めるXの請求を認めた。理由をどの程度書くべきかは「処分の性質と理由付記を命じた各法律の規定の趣旨・目的に照らして」決まる。旅券法14条の趣旨は、発給拒否が憲法22条2項の保障する外国旅行の自由を制限するものであることから、外務大臣の判断の慎重と公正を確保して恣意を抑えること、及び申請者の不服申立てに便宜を与えることにある。したがって理由は「いかなる事実関係に基づきいかなる法規を適用して」拒否されたかを「申請者においてその記載自体から了知しうるもの」でなければならない。5号は「概括的、抽象的な規定」であるから、同号に当たると書くだけでは足りず、認定した事実を具体的に書く必要があり、これを欠く本件処分は取り消される。

観点 1

理由は、いかなる事実にいかなる法規を適用したかを、名宛人が記載自体から分かるように書かなければならない。

理由付記の趣旨は、行政庁の判断を慎重にさせて恣意を抑えることと、相手方が不服を申し立てる手がかりを与えることの二つである。この趣旨から、理由は、どの事実にどの法規を当てはめたのかが書面の記載だけで分かるものでなければならない。根拠条文を挙げるだけで足りるのは、その条文から適用の基礎となった事実まで当然に分かる場合に限られる。旅券法13条1項5号のように概括的な条文では、条文の摘示だけでは足りず、認定した事実を具体的に書く必要がある。本件で外務大臣が後の異議棄却の書面では日本赤軍との関係を挙げていたことからも、何を書けばよかったのかが分かる。この考え方は行政手続法8条・14条の理由提示にも引き継がれている。

よくある誤り

処分基準が定められていない場合には、理由の提示は抽象的な記載で足りる（×）
根拠規定を示せば、適用の基礎となった事実関係を示さなくても理由付記として十分である（×）
聴聞でのやり取りなどから名宛人が処分理由を予測できたなら、記載自体から事実関係と適用法規が分からなくても瑕疵はない（×）
処分基準が公にされていれば、内容にかかわらず必ずその適用関係まで示さなければ違法となる（×）

短答での問われ方

予備H27第15問イが、処分基準が無ければ抽象的な記載で足り、事実関係と適用法規を知りうる必要はないとして誤りにしている。同問ウは、聴聞の経過から理由を予測できても記載自体から分からなければ瑕疵があるとする正しい肢である。趣旨の二本柱は司法H25第24問アがそのまま問う。処分基準の適用関係をどこまで書くかは最判平23.6.7の守備範囲で、予備H27第15問ア、予備H29第15問ア、予備R6第14問イ、司法H25第24問イ・ウが出ている。「常に必要」も「全く不要」も誤りになる。

論文での書き方

まず趣旨（恣意の抑制と不服申立ての便宜）を書き、そこから「いかなる事実関係に基づきいかなる法規を適用して処分がされたかを、名宛人が記載自体から了知しうること」という規範を導く。審査基準・処分基準の適用関係が争点でない事案ではこの規範で足りる。基準の適用関係を示すべきかが争点のときは、最判平23.6.7の総合考慮（根拠法令の規定内容、処分基準の存否・内容・公表の有無、処分の性質・内容、原因事実の内容）を使う。あてはめでは、根拠条文の抽象度と、通知書に事実がどこまで書かれているかを拾う。書かれた理由が事実として誤っているという主張は実体の違法であり、理由提示の不備とは別に論じる。

論証カード

理由提示の瑕疵

不利益処分の通知書に根拠法条と原因事実は記載されているが、処分基準の適用関係が示されていない場合、行手法14条1項の理由提示として十分かが問題となる。同項が理由提示を求める趣旨は、行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその

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この観点で解ける過去問（7肢）

予備試験 2015年第15問イ直接

処分基準が定められていない場合，不利益処分の理由の提示は，抽象的な記載で足り，処分の名宛人において，いかなる事実関係に基づいて，いかなる法規を適用して当該処分が行われたかを知ることができるものである必要はない。

予備試験 2015年第15問ウ応用

法第13条第1項第1号に基づく聴聞手続が行われ，不利益処分の名宛人が，聴聞の期日におけるやり取りの状況から処分理由を事前に予測し得る場合であっても，不利益処分の理由の提示における記載自体から，いかなる事実関係に基づいて，いかなる法規を適用して当該処分が行われたかを知ることができないときは，当該処分理由の提示に瑕疵があることになる。

予備試験 2015年第15問ア対比

処分基準（法第12条）が定められ，公にされていても，不利益処分の理由の提示として，処分基準の適用関係まで摘示する必要がない場合がある。

予備試験 2017年第15問ア対比

行政手続法の規定により処分基準が定められ公にされている場合において，同法に基づく不利益処分の理由の提示は，処分基準の内容にかかわらず，処分の原因となる事実と処分の根拠法条が示されるのみでは足りず，処分基準の適用関係が示されていない限り，同法の要求する理由の提示として十分ではなく，当該不利益処分は違法となる。

司法試験 2013年第24問ア応用

行政手続法第14条第1項本文が理由の提示を要求しているのは、不利益処分の性質に鑑み、行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに、処分の理由を名宛人に知らせて不服の申立てに便宜を与える趣旨に出たものである。

司法試験 2013年第24問イ対比

建築士法による一級建築士に対する懲戒処分の場合、処分基準が定められているとしても、行政手続法第14条第1項本文が理由の提示を要求している趣旨は、当該処分の根拠である建築士法の法条及びその法条の要件に該当する具体的な事実関係が明らかにされることで十分に達成できるというべきであり、更に進んで、処分基準の内容及び適用関係についてまで明らかにすることを要するものではない。

司法試験 2013年第24問ウ対比

建築士法による一級建築士に対する懲戒処分について、公にされている処分基準は、複数の懲戒処分の中から処分内容を選択するための基準として、多様な事例に対応すべくかなり複雑な内容を定めていたのであり、処分の原因となる事実と処分の根拠法条とが示されているだけでは、いかなる理由に基づいてどのような処分基準の適用によって当該処分が選択されたのかを知ることはできないから、処分基準の適用関係が全く示されていない理由提示は、行政手続法第14条第1項本文の要求する理由提示としては十分でない。

観点 2

理由付記の不備は、処分の中身が正しいかどうかとは別に、それだけで処分の取消事由になる。

本判決が拒否処分の取消しを認めた理由は、Xが5号に当たらないことではなく、通知書の理由付記が旅券法14条の要件を欠くことであった。5号該当性の判断には外務大臣の裁量が働くが、裁量の範囲内かどうかは実体の問題であり、理由付記は手続の問題であるから、裁量処分であっても不備があれば違法となる。また、外務大臣は異議を棄却する書面で具体的な理由を示していたのに、処分は取り消された。処分の時点で理由を知らせなければ恣意の抑制にも不服申立ての便宜にも役立たないからで、後からの補充では瑕疵は治らない（最判昭47.12.5参照）。もっとも取り消されるのは手続の違法のためであるから、行政庁は理由を整えて再び同じ内容の処分をすることができる。

よくある誤り

裁量権が認められる処分では、裁量権の濫用に当たらない限り、理由の提示に不備があっても処分が違法とされることはない（×）
理由提示の不備による瑕疵は、後の不服申立てに対する裁決・決定で具体的根拠が明らかにされれば治癒される（×）
理由不備だけを理由に処分が取り消されたとき、行政庁は理由の示し方を改めて同一内容の処分をしなければならない（×）
理由付記が要求される処分の取消訴訟では、通知書に書かれた理由以外の理由を被告が主張することは一切許されない（×）

短答での問われ方

予備H24第15問アと予備H28第15問イが、裁量処分でも理由提示の不備が取消事由になりうるとする正しい肢である。逆に、裁量権の濫用でない限り違法とされないとする予備H26第15問イ・司法H26第24問イは誤り。治癒の否定は予備H27第15問エと司法H23第32問ウで問われる。司法H19第36問アは、取消し後に同一内容の処分を「しなければならない」とする点が誤りで、やり直しは可能だが義務ではない。訴訟での理由の追加・差替えは別の論点で、予備R5第14問アと司法H23第32問エは「許されることはない」とする点で誤りになる。

論文での書き方

答案では、理由提示が不十分であることを認定した後に、項を改めて「この瑕疵が取消事由になるか」を書く。理由提示は恣意の抑制と不服申立ての便宜という重要な手続保障であり、処分時に示されてこそ意味があるから、結論への影響を問わずそれ自体が取消事由となり、事後の説明や裁決での補充によっても治癒されない、とまとめる。裁量処分の事案では、裁量権の逸脱濫用（実体）と理由提示の不備（手続）を別の違法事由として立てる。取消判決後に行政庁が理由を付し直して再処分できること、取消訴訟における理由の差替えの可否は別に検討することも押さえておく。

論証カード

理由提示の瑕疵

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この観点で解ける過去問（9肢）

予備試験 2012年第15問ア直接

行政裁量が認められた処分についても，処分の理由提示が不備であることが当該処分の取消事由となることがある。

予備試験 2016年第15問イ直接

処分を行う行政庁に裁量権が認められる場合でも，処分の理由の提示に不備があったときは，当該処分の取消事由となることがある。

予備試験 2014年第15問イ直接

処分を行う行政庁に裁量権が認められる場合には，処分が社会通念上著しく妥当性を欠き，裁量権の濫用に当たるものでない限り，処分の理由の提示に不備があったとしても，そのことを理由として処分が違法とされることはない。

司法試験 2014年第24問イ直接

予備試験 2015年第15問エ応用

不利益処分の理由の提示の不備による瑕疵は，後日の不服申立てに対する裁決又は決定において当該処分の具体的根拠が明らかにされれば，そのことにより治癒される。

司法試験 2011年第32問ウ応用

最高裁判所の判例によれば，情報公開条例において非開示決定を行うときには，非開示の理由を付記しなければならないと定められている場合に，理由の付記が不十分でありその要件を欠くと判断される以上，後に実施機関により理由の説明がされたとしても，その瑕疵が治癒されたものということはできない。

司法試験 2007年第36問ア応用

処分をした理由を示すことが要求されている処分が，取消訴訟の判決により，十分な理由が示されていないことだけを理由として取り消されたとき，処分をした行政庁は，取消判決の拘束力により，判決で不十分であると指摘された理由の示し方を改めて，同一内容の処分をしなければならない。

予備試験 2023年第14問ア対比

申請拒否処分については、理由の提示が義務付けられているが、これは行政庁の判断の恣意を抑制するとともに不服申立てに便宜を与えることを目的としているので、行政文書を開示しない決定の取消訴訟において、被告が当該決定の際に提示されていた処分理由とは異なる処分理由を追加して主張することが許されることはない。

司法試験 2011年第32問エ対比

最高裁判所の判例によれば，情報公開条例において非開示決定を行うときには，非開示の理由を付記しなければならないと定められている場合には，非開示決定取消訴訟において，被告が非開示決定の通知書に付記された理由以外の理由を主張することは許されない。

観点 3

判例は、一時的な外国旅行の自由を憲法22条2項の「外国に移住する自由」に含めて保障している。

本判決は、旅券の発給拒否が「憲法22条2項で国民に保障された基本的人権である外国旅行の自由」を制限するものだと述べ、最大判昭33.9.10（帆足計事件）の立場を引き継いだ。この位置づけが、理由付記を厳格に求める出発点になっている。根拠条文については三説がある。22条2項説は国外への移動を2項の対象とみる。22条1項説は、日本の主権から離れる移住・国籍離脱と、日本の保護を受けながらの一時的な渡航とは性質が違うとして、旅行を「移転」に含める。本判決の伊藤正己裁判官の補足意見はこの立場である。13条説は、旅行は移住とも移転とも異質であり、幸福追求権の一部であるとする。

よくある誤り

判例は、海外渡航の自由を憲法22条1項の移転の自由に含まれるとしている（×）
判例は、海外渡航の自由を憲法13条の幸福追求権の一部として保障している（×）
海外移住と一時的な渡航とは性質が異なるという指摘は、22条1項説に対する批判である（×。1項説の論拠である）
海外渡航の自由は経済的自由の側面しかもたない（×）

短答での問われ方

司法R4第7問は三説の論拠と批判の対応を問う。アは、1項を国内・2項を国外と振り分けるのは形式的に過ぎるという指摘が2項説への批判になるので正しい。イは、移住と一時的な渡航は性質が違うという指摘が1項説の論拠そのもので、批判にならないから誤り。ウは、移転も移住も生活の本拠の決定を保障するという指摘が13条説の論拠であり、やはり批判にならない。予備H28第4問アは複合的・多元的な性質を、同イは根拠条文の違いが制約の程度に決定的な差を生まないことを問い、いずれも正しい。

論文での書き方

論文では、海外渡航の自由が問題になったら、判例に従い22条2項で保障されると端的に示せば足りる。そのうえで、この自由は経済活動の前提であるだけでなく、人や文化に触れる機会を得るという精神的自由の側面と、身体を拘束されないという人身の自由の側面をもつことを指摘し、審査の厳格さにつなげる。根拠を1項に求めても2項に求めても、「公共の福祉」の文言から直ちに広い政策的制約が導かれるわけではないので、結論は自由の性質と制約の態様で決まる。国内の一時的な移動（旅行）の自由は22条1項の問題として別に論じる。

論証カードランク B

一時的な移動の自由と海外渡航の自由（22条）

本件では、住所・居所の変更を伴わない一時的な移動（外出・旅行・海外渡航）を制限されない自由が憲法上保障されるかが問題となる。憲法22条1項の「居住、移転の自由」は、封建的な土地への緊縛からの解放という沿革から、本来は生活

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この観点で解ける過去問（5肢）

司法試験 2022年第7問ア直接

a．海外旅行の自由は、海外に移住する自由に含まれる。 b．憲法第22条第1項は国内の関係、同条第2項は国外の関係を規律すると考えることは形式的に過ぎて適切ではない。

司法試験 2022年第7問イ直接

a．海外旅行の自由は、移転の自由に含まれる。 b．日本国の主権から離脱する自由として海外に移住し国籍を離脱する自由と、日本国の主権の保護を受けながら一時的に日本国外に渡航する自由とは異なる。

司法試験 2022年第7問ウ応用

a．海外旅行の自由は、憲法第22条ではなく、幸福追求権の一部分として憲法第13条により保障される。 b．移転の自由及び海外に移住する自由は、一時的な移動ではなく、生活の本拠を決定することを保障するものである。

予備試験 2016年第4問ア応用

海外渡航の自由は，出国の自由と再入国の自由を包括する概念であるが，その性質は，経済的自由の側面にとどまらず，精神的自由，人身の自由などと関連し，複合的かつ多元的な性質を持つ。

予備試験 2016年第4問イ応用

憲法第22条第1項の「公共の福祉」との文言によって直ちに広範な政策的制約が許されるものではないと考えれば，海外渡航の自由について，憲法上の根拠を同項に求めるか他の条項に求めるかによって，許される制約の程度に決定的な差異は生じない。

観点 4

旅券法13条1項5号（現7号）は海外渡航の自由を制約するが、判例は公共の福祉のための合理的な制限として合憲とする。

最大判昭33.9.10は、外国旅行の自由も公共の福祉のための合理的な制限に服するとし、5号は漠然とした基準で無効だという主張を退け、明白かつ現在の危険がある場合に限る解釈も採らなかった。本件でもXは5号の違憲を主張したが、最高裁は理由付記の不備で処分を取り消した。つまり判例は、抽象的な要件そのものは合憲としたうえで、処分ごとに具体的な事実を書かせることで外務大臣の恣意を抑える。伊藤裁判官の補足意見は、この自由に精神的自由の側面があることを重くみて、害悪発生の相当の蓋然性が客観的に認められない場合の発給拒否は適用上違憲になりうるとした。発給の制限が自由の制約に当たること自体は、判例の当然の前提である。

よくある誤り

旅券法の規定は単に旅券の発給を制限するにすぎず、海外渡航の自由を制約するものではないから合憲である（×）
判例は、旅券の発給を拒否できるのは明白かつ現在の危険がある場合に限られるとしている（×）
判例は、当該規定を漠然として不明確であるとして違憲とした（×）
本判決は、旅券法13条1項5号が憲法22条2項に反するとして処分を取り消した（×）

短答での問われ方

予備H28第4問ウは、判例がこの規定を公共の福祉のための合理的な制限として合憲と解しているとする正しい肢である。予備H30第6問イと司法H30第8問イは同じ文章で、結論の合憲は正しいが、「単に旅券の発給を制限するに過ぎず、海外渡航の自由を制約するものではない」という理由づけが誤り。判例は制約に当たることを認めたうえで合理的な制限とする。結論だけを見て正しいと判断しないこと。

論文での書き方

旅券の発給拒否や返納命令が出題されたら、三段で書く。第一に、海外渡航の自由は22条2項で保障され、発給拒否はその制約に当たる。第二に、法令の合憲性について、判例は合憲とするが、要件が抽象的で精神的自由の側面もあることから、限定して解釈する余地を論じる。第三に、当該処分について、害悪が生じる蓋然性を基礎づける具体的事実があるかを検討し、適用の段階で違憲・違法を争う。これに加えて、通知書に具体的事実が書かれていなければ、本判決を根拠に理由付記の不備という手続上の違法を別に主張できる。実体と手続の二本立てで攻めるのが本件の使い方である。

論証カードランク B

一時的な移動の自由と海外渡航の自由（22条）

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この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2016年第4問ウ対比

判例は，「著しく，かつ，直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行うおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」につき外務大臣が旅券の発給を拒否できる旨定めた旅券法の規定を，公共の福祉のための合理的な制限を定めたものとして合憲と解している。

予備試験 2018年第6問イ対比

外務大臣において，著しくかつ直接に日本国の利益又は公安を害するおそれがあると認めるに足りる相当な理由がある者につき一般旅券を発給しないことができるとする法律の規定は，単に旅券の発給を制限するに過ぎず，海外渡航の自由を制約するものではないため合憲と解される。

司法試験 2018年第8問イ対比