農地買収の公共性（自創法）

事案

農地改革と自作農創設特別措置法

敗戦後の農地改革では、自作農創設特別措置法（自創法）に基づき、国が地主の農地を強制的に買い上げ、実際に耕作している者に売り渡すことが大規模に進められた。同法1条は、耕作者の地位を安定させ、その労働の成果を公正に享受させるために自作農を急速かつ広く生み出し、あわせて土地の農業上の利用を増やして農業生産力の発展と農村の民主化を図ることを目的に掲げていた。買収の対象は農地だけでなく、15条1項2号により、農地に附属する宅地や建物も、売渡しを受ける者の申請に基づいて併せて買収できるとされていた。

宅地の買収と地主の訴え

本件では、自創法15条1項2号により地主の宅地が買収の対象とされ、買収計画が立てられた。地主は、同号の宅地買収は農地と併せて取得することが農業経営上必要な場合に限られるのに、本件宅地は農地と直接の経営上の結びつきがないとして、買収計画は同法に違反すると主張し、その取消しを求めて出訴した。あわせて、買収された土地が買収を申請した特定の者に売り渡される以上、私人の利益のために財産を取り上げるものであり、憲法29条3項の「公共のために用ひる」にあたらないという趣旨の主張も問題となった。

要点

1. 特定の個人が受益者となる収用も、全体の目的が公共のためなら29条3項の「公共のために用ひる」にあたる
2. 29条3項の正当な補償は合理的に算出された相当な額で足り、財産の提供と同時に支払うことまでは保障されていない

判旨

最高裁は、自創法による農地改革は、同法1条が掲げるとおり、耕作者の地位を安定させ自作農を広く創設し、農業生産力の発展と農村の民主的傾向の促進を図るという「公共の福祉の為の必要に基いたもの」であるとした。そのうえで、買収された農地や宅地、建物が買収申請人である特定の者に売り渡されるとしても、それは同法の運用による「当然の結果に外ならない」から、買収の公共性は否定されないと判断した。個々の受益者が誰かではなく、制度全体の目的が公共のためかどうかで判断したものである。

観点 1

特定の個人が受益者となる収用も、全体の目的が公共のためなら29条3項の「公共のために用ひる」にあたる

憲法29条3項の「公共のために用ひる」は、道路やダムのように収用した財産をそのまま公共施設に充てる場合に限られない。最判昭29.1.22は、自創法の農地改革が農業生産力の発展と農村の民主化という公共の必要に基づくことを理由に、買収した宅地等が買収を申請した特定の者に売り渡されても、それは同法を運用した当然の結果にすぎず、買収の公共性は否定されないとした。農地に附属する宅地の買収は、申請の時点で取得者が決まっている点で通常の農地買収より個人の利益との結びつきが強いが、それでも結論は変わらなかった。判断の単位は個々の売渡先ではなく、買収を含む制度全体の目的である。

よくある誤り

• 公共事業のための用地取得に限られないとしつつ、特定の個人が受益者となる場合は「公共のために用ひる」にあたらないとする（×）
• 収用した財産を公共施設として直接公共の用に供する場合に限られるとする（×）
• 買収地が特定の者に売り渡される以上、農地改革の買収は私人のための収用であり違憲とする（×）

短答での問われ方

司法試験2011年問8アは「特定の個人が受益者となる場合は，これに当たらない」とする誤りの肢、司法試験2020年問8ウは「特定の個人が受益者となる場合も含まれることがある」とする正しい肢であり、同じ知識が裏表で問われている。2011年の肢は、前段の「公共事業を目的とする場合に限られない」は正しく、後段だけが誤りという組み立てなので、前段を読んで正しいと即断しない。

論文での書き方

29条3項の「公共のために」が問題となる場面では、同項は私人の私的な利益のためだけに財産を取り上げることを禁じる趣旨であると示し、収用全体の目的が社会公共の利益にあるなら、結果として特定の私人が受益者となっても公共性は否定されないという規範を立てる。あてはめでは、根拠法の目的規定と、私人への移転が制度の運用から当然に生じる結果といえるかを拾う。本判決は戦後の農地改革という特殊な立法についての判断なので、再開発や企業誘致のように私人の利益の実現そのものが目的に近い収用では、公益目的が名目にとどまらないかを別に検討する必要がある。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2020年 第8問 ウ直接

憲法第29条第3項の「公共のために用ひる」には，道路，ダム等の公共事業のために財産を収用する場合だけでなく，特定の個人が受益者となる場合も含まれることがある。

○正しい ×誤り

司法試験 2011年 第8問 ア直接

憲法第29条第3項にいう「公共のために用ひる」とは，公共の福祉のための必要に基づいて公共施設のための用地買収など公共事業を目的として行う場合に限られないが，特定の個人が受益者となる場合は，これに当たらない。

○正しい ×誤り

観点 2

29条3項の正当な補償は合理的に算出された相当な額で足り、財産の提供と同時に支払うことまでは保障されていない

本判決が答えたのは29条3項のうち「公共のために用ひる」の要件であり、補償の内容は別の判例が担う。補償の額について、農地改革の買収対価が争われた最大判昭28.12.23は、正当な補償とは当時の経済状態で成立すると考えられる価格に基づき合理的に算出された相当な額であり、その価格と完全に一致することまでは要しないとした。補償の時期について、食糧管理法による米の供出が問題となった最大判昭24.7.13は、憲法は補償の時期を定めていないとして、補償が財産の提供と引換えに同時に履行されることまでは保障されていないとした。公共性・補償の額・補償の時期は、それぞれ別の判例で覚える。

よくある誤り

• 正当な補償は相当な額でよいとしつつ、収用ないし供与と同時に履行されなければならないとする（×。同時履行までは保障されていない）
• 農地改革の判例は、正当な補償の額が当時の経済状態で成立すると考えられる価格と完全に一致することを要するとした（×）
• 本判決（最判昭29.1.22）が正当な補償の額について相当補償の考え方を示したとする（×。額を判断したのは最大判昭28.12.23である）

短答での問われ方

司法試験2011年問8は、アで公共性（本判決）、イで正当な補償の意義と時期を並べて問うた。イは、相当な額をいうとする前段は正しく、同時履行を要するとした後段が誤りである。予備試験2017年行政法問23（国家賠償と損失補償の対話問題）ウでは、農地改革の判例が補償の額は当時の価格と完全に一致しなくてよいとした点が正しい記述として出ている。

論文での書き方

29条3項の論述は、公共性、補償の要否（特別の犠牲）、補償の内容の順に検討する。本判決は第一段階の公共性の規範として使い、補償の額では最大判昭28.12.23の相当補償の規範を挙げる。ただし同判決は農地改革という特殊な場面の判断であり、相当な額が完全な補償と一致する場面もありうるから、問題の制限の性質に応じてどこまでの補償を要するかを論じ分ける。補償の時期が争点なら最大判昭24.7.13を挙げ、同時履行は憲法上の要請ではないとする。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2011年 第8問 イ対比

憲法第29条第3項にいう「正当な補償」とは，その当時の経済状態において成立すると考えられる取引価格に基づき，合理的に算出された相当な額をいうが，かかる補償は，対象となる私有財産の収用ないし供与と同時に履行されなければならない。

○正しい ×誤り

予備試験 2017年 第23問 ウ対比

第二次世界大戦後の農地改革をめぐる最高裁判所の判例では，この「正当な補償」の額は，その当時の経済状態において成立すると考えられる価格と完全に一致することを要しないとされました。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 農地改革事件最大判昭28.12.23対比同じ農地改革の買収について、公共性ではなく正当な補償の額（相当補償）を判断した判例である。
• 最大判昭24.7.13対比食糧管理法による米の供出の事案で、29条3項の補償は財産の提供と同時に履行されることまでは要しないとした判例である。