永住外国人の生活保護に関する判例

事案

生活保護法の対象と外国人への行政措置

旧生活保護法は保護の対象を国籍で区別していなかったが、現行の生活保護法は1条と2条で、保護を受ける主体を「国民」と書いた。他方で行政実務は、行政庁の通達に基づき、一定の範囲の外国人に対しても日本人に準じた保護を行ってきた。もっともこれは法律上の義務として行うものではなく、行政措置として事実上実施されてきたものである。のちに我が国が難民の地位に関する条約等に加入した際にも、生活保護法の対象を外国人に広げる法改正は行われず、外国人に同法を準用する法令も置かれなかった。

永住外国人による申請と却下処分の争い

永住者の在留資格をもつ外国人が、生活保護法に基づいて保護の開始を申請したところ、市はこの申請を却下した。申請者は、却下処分は違法であるとして、その取消し等を求めて出訴した。争点は、生活保護法1条・2条にいう「国民」に永住外国人が含まれるか、言い換えれば、永住外国人が同法に基づく保護の受給権をもつかである。訴訟では、通達に基づいて外国人にも保護が実施されてきた運用や、我が国が難民条約等に加入した際の経緯をどう評価するかが問題となった。これらを根拠にすれば、法改正がなくても一定範囲の外国人に同法の適用または準用を認めてよいのか、が問われたのである。

要点

1. 生活保護法1条・2条の「国民」は日本国民を指し、永住外国人も同法に基づく受給権をもたない
2. 通達による事実上の保護や難民条約加入の経緯があっても、法改正なしに生活保護法が外国人に適用されることはない
3. 外国人を生活保護の対象とするかは立法府の裁量の問題であり、不法残留者を対象外としても憲法14条1項に違反しない

判旨

最高裁は、旧法が「国民」かどうかで対象を区別していなかったのに対し、現行の生活保護法は1条・2条で適用対象を「国民」と定めたのであるから、ここにいう「国民」は日本国民を意味し「外国人はこれに含まれない」とした。その後も対象を外国人に広げる法改正や準用の法令はなく、通達に基づく行政措置として一定範囲の外国人に保護が事実上行われてきたとしても、立法措置を経ずに同法が外国人に適用・準用されることにはならない。難民条約等への加入の経緯を考えても同じである。よって外国人は行政措置による事実上の保護の対象になりうるにとどまり、生活保護法に基づく受給権をもたない。

観点 1

生活保護法1条・2条の「国民」は日本国民を指し、永住外国人も同法に基づく受給権をもたない

現行の生活保護法は、国籍で区別しなかった旧法と異なり、1条・2条で適用対象を「国民」と明記した。最高裁はこの文言と立法の経緯から、「国民」は日本国民を意味し、外国人は永住者であっても含まれないと解した。そして現行法の制定後、適用範囲を外国人に広げる改正も、外国人に準用する法令も存在しないから、同法が外国人に適用・準用されると解する根拠はないとした。結論として、外国人は同法に基づく保護の対象とならず、同法に基づく受給権をもたない。在留資格の種類（永住者かどうか）によって結論は変わらない点が重要である。

よくある誤り

• 少なくとも永住外国人は生活保護法の「国民」に含まれ、同法に基づく受給権をもつ（×。外国人は含まれない）
• 生活保護法は文言上、適用対象を国籍で区別していない（×。旧法は区別していなかったが、現行法は「国民」と定めた）

短答での問われ方

予備 H29 第6問 ウ・司法 H29 第10問 ウ（共通問題）で、「永住外国人も『国民』に含まれる」とする肢が×として出た。生存権の判例を並べる問題の一肢として、学生無年金障害者訴訟（最判平19.9.28）・堀木訴訟（最大判昭57.7.7）と同時に問われている。結論部分の「含まれる」を見て即座に×と判断できればよい。

論文での書き方

外国人の生存権が問題となる答案では、まず法律レベルで、生活保護法の「国民」は日本国民に限られ外国人は法律上の受給権をもたないことを本判決で確認する。そのうえで、受給権がないことが憲法25条・14条1項に反しないかという憲法問題を別に立てる、という二段構えで書く。

観点 2

通達による事実上の保護や難民条約加入の経緯があっても、法改正なしに生活保護法が外国人に適用されることはない

行政実務は通達に基づいて一定範囲の外国人にも保護を行ってきたが、最高裁はこれを行政措置として事実上実施されてきたものにすぎないと位置づけた。こうした運用が長く続いても、1条・2条の改正などの立法措置を経ない限り、同法が外国人に適用・準用されることにはならない。難民条約等に加入した際の経緯（国が外国人の生活保護について一定の義務を認めたといった事情）を考慮しても、この結論は変わらないとした。外国人は通達に基づく事実上の保護の対象になりうるにとどまり、その保護は法律上の権利として請求できるものではない。

よくある誤り

• 難民条約の批准と国会審議を契機に、国は永住外国人に生活保護法の保護を及ぼす義務を負うに至った（×。条約加入の経緯を考えても法の適用・準用はない）
• 通達に基づき外国人に保護が長年実施されてきた以上、外国人にも生活保護法上の受給権が認められる（×。事実上の保護にとどまる）

短答での問われ方

予備 H29 第6問 ウ・司法 H29 第10問 ウ の前半は、難民条約の批准と国会審議を契機に国が一定の義務を認めたという、もっともらしい理由づけを置いて結論へつなげる作りである。理由づけの部分に惑わされず、条約加入の経緯があっても立法措置なしに法の適用は広がらないという判旨を思い出せば×と判断できる。

論文での書き方

行政措置による給付と法律上の権利の区別を示す例として使える。外国人に給付してきた運用があることは、法律上の受給権を基礎づけないと端的に書き、運用の打ち切りを争うのであれば別の法的構成（平等原則など）を検討する、という流れにつなげる。

観点 3

外国人を生活保護の対象とするかは立法府の裁量の問題であり、不法残留者を対象外としても憲法14条1項に違反しない

本判決は生活保護法の解釈として外国人の受給権を否定したものであり、憲法25条1項の保障が永住外国人に及ぶかを正面から判断したものではない。外国人の社会権については、社会保障上の施策で在留外国人をどう処遇するかは、特別の条約がない限り国の政治的判断に委ねられ、限られた財源の下で自国民を優先することも許されるとするのが判例である（塩見訴訟・最判平1.3.2）。この枠組みからは、法律で外国人を保護の対象から外すことが直ちに25条や14条1項に反するとはいえず、不法残留者を生活保護法の保護の対象としないことも14条1項違反とはされていない。

よくある誤り

• 本判決は、永住外国人にも憲法25条1項の保障が及ぶと判断した（×。法律解釈で結論を出している）
• 不法残留者を生活保護法による保護の対象としないことは、外国人を日本人と区別するものとして憲法14条1項に違反する（×）

短答での問われ方

予備 R7 第2問 ア・司法 R7 第3問 ア（共通）は、不法残留者を生活保護の対象外とすることを14条1項違反とする肢で×。本判決そのものではないが、外国人の生活保護は法律と立法裁量で決まるという同じ考え方で解ける。塩見訴訟については、司法 H19 第2問 エ が、在留外国人の処遇は特別の条約がない限り国の政治的判断で決められるという前提を正しい肢として出している。自国民を在留外国人より優先して扱うことも許されるという判示とあわせて整理しておく。

論文での書き方

外国人の人権享有主体性について性質説を規範に置き、社会権は第一次的には国籍国が保障すべきものだから、外国人への保障の範囲は立法裁量に委ねられると論じる。本判決で法律上の受給権がないことを確認し、塩見訴訟の枠組みで国籍による区別の合理性を審査する。永住者など生活の本拠が日本にある外国人については、裁量の幅を狭く考える余地も指摘できる。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2007年 第2問 エ応用

この判決は，社会保障上の施策において在留外国人をどのように処遇するかは，立法府の広い裁量に委ねられており，国は特別の条約の存しない限り，その政治的判断によりこれを決定できるという考え方を前提としている。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 塩見訴訟最判平1.3.2同旨障害福祉年金の国籍条項を合憲とし、在留外国人の社会保障上の処遇は立法裁量に委ねられるとした塩見訴訟で、外国人の社会権を論じる際に本判決と組で使う。
• 最判平13.9.25同旨不法残留者を生活保護の対象としないことを憲法違反ではないとした判例で、外国人と生活保護の問題として並べて覚える。
• 堀木訴訟最大判昭57.7.7対比堀木訴訟は25条の具体化を立法裁量の問題とした憲法判断であり、法律の文言解釈で決着した本判決とは判断の層が異なる。