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水道料金を定める条例

重要度 A 行政法条例制定行為の処分性最判平18.7.14　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約10分

水道料金を定める条例（最判平18.7.14）は、旧高根町が住民登録のない別荘の水道基本料金だけを大きく上げた条例について、その制定を取消訴訟などで争えるか（処分性）と、料金の格差が違法かが問題になった判例です。最高裁は、料金を一般的に改める条例で特定の者だけに適用されるものではないとして処分性を否定する一方、格差に合理性がないとして別荘の基本料金の改定部分を地方自治法244条3項違反で無効としました。条例制定行為の処分性の論点で、保育所廃止条例の判例と比べて問われます。

事案

町営水道の料金は条例で定められる

町が営む簡易水道事業の水道料金は、議会が制定する給水条例とその別表で定められていた。料金は条例の施行によってそのまま給水契約の内容になり、利用者が個別の行政処分を受けて初めて支払義務を負うという仕組みではない。他方、水道のように住民の福祉のために利用に供される施設は地方自治法244条1項の公の施設に当たり、同条3項は、住民が公の施設を利用することについて地方公共団体が不当な差別的取扱いをしてはならないと定めている。料金の定め方が利用者の間で公平かどうかは、まずこの規定との関係で問題になる。

別荘の基本料金だけが大きく上がった

山梨県の旧高根町（平成16年の合併で北杜市が訴訟上の地位を承継した）には別荘が多く建っていた。町は昭和63年の給水条例の制定以来、住民基本台帳に記録されていない別荘に係る給水契約者の基本料金を、それ以外の契約者より高く設定していた。平成10年4月の条例改正では、別荘の大半が使う口径13ミリメートルの水道メーターの場合、別荘の契約者の月額基本料金を3000円から5000円に引き上げた一方、それ以外の契約者は1300円から1400円への引上げにとどめた。町は、夏に使用が集中する別荘と通年で使う契約者との間で、契約1件当たりの年間料金の平均額がほぼ同じになるよう調整したと説明したが、その比較の相手方にはホテルなどの大口の施設も含まれていた。

訴えの内容と下級審の判断

別荘の給水契約者であるXらは、別荘を不当に差別する料金の定めは憲法14条1項や水道法等に反すると主張し、町を被告として、改正後の別表等の無効確認、改定前後の差額分について未払料金の債務不存在確認、支払済みの差額相当額の返還、差額分を払っていない者への給水停止の禁止などを求めた。一審（甲府地判平13.11.27）は、別表の無効確認の訴えを民事訴訟として適法としつつ、格差は不当な差別に当たらないとして請求を退けた。控訴審（東京高判平14.10.22）は、条例制定行為に処分性を認めて行政訴訟としての無効確認の訴えを適法とし、格差は違法な差別で無効であるとして、債務不存在確認・差額の返還・給水停止の禁止の各請求を認めた。町側が上告した。

要点

水道料金を一般的に改定する条例の制定行為は、特定の者だけに適用されるものではないから処分に当たらない
保育所廃止条例は影響を受ける者が制定時に特定されていたから処分性が認められ、本判決とは結論が分かれる
抗告訴訟としての無効確認の訴えと当事者訴訟としての無効確認の訴えは別個の訴えである
別荘の基本料金を高くすること自体は許されるが、本件の大きな格差は合理性を欠き地方自治法244条3項に違反する

判旨

最高裁は、まず別表の無効確認の訴えについて、本件改正条例は町の簡易水道事業の水道料金を「一般的に改定するもの」であり、「限られた特定の者に対してのみ適用されるものではなく」、その制定行為を「行政庁が法の執行として行う処分と実質的に同視することはできない」として処分性を否定し、この訴えを不適法とした。上告審で当事者訴訟としても適法だと追加された主張も、抗告訴訟の無効確認と当事者訴訟の無効確認は別個の訴えであるとして退けた。他方、料金は原則として給水に要する個別原価に基づいて定めるべきであり、町の設定方法は大きな基本料金格差を正当化する合理性を欠くとして、別荘の基本料金を改定した部分は地方自治法244条3項に違反し無効とし、債務不存在確認や返還請求等の認容は維持した。

観点 1

水道料金を一般的に改定する条例の制定行為は、特定の者だけに適用されるものではないから処分に当たらない

条例の制定は議会の立法作用であり、通常は不特定多数の者に向けた一般的な規範を定めるにとどまるから、抗告訴訟の対象にはならないのが原則である。本判決は、これが例外的に処分と扱われうるのは、制定行為を行政庁が法の執行として行う処分と実質的に同視できる場合であることを前提に、その手がかりとして条例が限られた特定の者にだけ適用されるかを問うた。本件条例は町営水道の料金を一律に改めるもので、施行時の契約者だけでなく、施行後に新たに給水契約を結ぶ者にも繰り返し適用される。控訴審は、条例の施行によって個別の処分を待たずに料金支払義務が生じる点を重く見たが、最高裁は、直接に義務が生じるというだけでは足りず、適用を受ける者の範囲が特定されていることが必要であるとみて処分性を否定した。

よくある誤り

水道料金の値上げを定める条例は、施行により個別の処分を経ずに値上げ後の料金の支払義務を生じさせるから、その制定行為には処分性が認められる（×。控訴審の論理であり、最高裁は特定の者にのみ適用されるものではないとして否定した）
条例の制定は議会の立法作用であるから、その内容にかかわらず取消訴訟の対象となることはない（×。処分と実質的に同視できる場合はありうる。保育所廃止条例の最判平21.11.26）
別荘の契約者という区分が条例上明示されている以上、名宛人は特定されているから処分性が認められる（×。条例は料金を一般的に改定するもので、制定後の契約者にも及ぶ）

短答での問われ方

司法2009年問31ウは、値上げ後の料金の支払義務が個別処分なしに生じることを理由に処分性を肯定する肢で、控訴審の論理をそのまま書いた誤りである。短答では「直接に義務が生じる」という一見もっともな理由づけに引っかからないことが要点になる。予備2017年問19アは、条例の内容によっては制定行為が処分と実質的に同視されうるとする正しい肢で、本判決が示した例外の枠組みと保育所廃止条例の結論を合わせて知っていれば解ける。

論文での書き方

処分性の定義（最判昭39.10.29）を示し、条例制定は一般的規範の定立であるから原則として処分に当たらないと述べる。そのうえで、例外として①適用を受ける者が限られた特定の者であること、②他に行政庁の処分を待たずに条例の施行自体で法的地位に直接の効果が生じることを検討する。あてはめでは、料金の一般的な改定であること、施行後に契約する者にも反復して適用されることを拾い、①を欠くと結論づける。給水契約上の債務不存在確認などの当事者訴訟・民事訴訟で救済できることも、処分性を否定してよい理由として添えられる。

論証カードランク S

処分性の応用（中間的行為・通知・条例制定行為と実効的な権利救済）

中間段階の行為、通知・勧告、条例制定行為について処分性を認めうるかが問題となる。処分性の有無は、当該行為の根拠法令の仕組みの解釈によって定型的に判断し、その事案に固有の事情（誰が、なぜ争うか）で左右されない。中間的行為や

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この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2009年第31問ウ直接

地方公共団体の水道事業に関して，水道料金の値上げを内容とする「水道事業給水条例」が制定された場合，水道需要者は，同条例の施行によって，その後にされる個別的行政処分を経ることなく，同条例に従って値上げされた水道料金の支払義務を負わされることになるから，同条例の制定行為には，処分性が認められるものといえる。

予備試験 2017年第19問ア応用

条例の制定は，普通地方公共団体の議会が行う立法作用に属するが，条例の内容によっては，その制定行為が行政庁の処分と実質的に同視し得るものとして取消訴訟の対象となる。

観点 2

保育所廃止条例は影響を受ける者が制定時に特定されていたから処分性が認められ、本判決とは結論が分かれる

本判決の後、最判平21.11.26は、市立保育所を廃止する条例の制定行為に処分性を認めた。そこでは、条例がその保育所の廃止だけを内容とし、他の処分を待たずに施行によって廃止の効果を生じさせること、影響を受けるのが現に入所中の児童とその保護者という限られた特定の者であり、保育の実施期間が満了するまでその保育所で保育を受けることを期待しうる法的地位を奪われることが重視された。あわせて、取消判決や執行停止に第三者効があり、関係者全員との間で法律関係を一律に決められることも挙げられた。これに対し水道料金の条例は、制定時点では影響を受ける者の範囲が定まらず、将来の契約者に反復して適用される。なお、保育の実施期間が満了すれば、条例制定行為の取消しを求める訴えの利益は失われる。

よくある誤り

最高裁は、条例の制定行為である以上、特定の保育所を廃止する条例であっても処分性は認められないとした（×。最判平21.11.26は処分性を肯定した）
保育所廃止条例の処分性を認めた判例は、取消判決の第三者効を理由に挙げていない（×。第三者効により全員との関係で一律に決着できることを理由の一つとした）
水道料金の条例も保育所廃止条例も、施行で直接に効果が生じる点は同じであるから、両者の処分性の結論は同じになる（×。対象者の特定性で結論が分かれる）
保育所廃止条例の取消訴訟の係属中に原告らの保育の実施期間が満了しても、訴えの利益は失われない（×。期間が満了すればその保育所で保育を受ける地位は残らず、訴えの利益は失われる）

短答での問われ方

予備2012年問17イ・司法2012年問28イは、保育所廃止条例について在園児と保護者が取消訴訟を適法に提起できるとする正しい肢である。予備2016年問21エは、処分性を認めた根拠の一つに取消判決の第三者効を挙げたとする正しい肢である。予備2022年問18イは、訴訟の係属中に保育の実施期間が満了しても訴えの利益は失われないとする誤りの肢で、処分性を認める根拠となった法的地位が期間満了までのものであることから解ける。前三者は本判決を知っているだけで「条例だから処分性なし」と判断すると誤る。条例制定行為は肯定例（保育所廃止）と否定例（水道料金・区立小学校統廃合の最判平14.4.25）を対にして覚える。

論文での書き方

条例制定行為の処分性が問われたら、本判決を否定例、最判平21.11.26を肯定例として並べ、①適用対象の特定性、②施行による直接の法的効果、③取消訴訟で争わせる合理性（第三者効・執行停止による一律の解決）の三点で比べる。ごみ処理手数料の新設のように将来にわたって不特定の者に適用される条例なら本判決に近く、特定の施設の廃止だけを定め現在の利用者の法的地位を奪う条例なら保育所判決に近い、と事案の側から距離を測ると説得力が出る。

論証カードランク S

処分性の応用（中間的行為・通知・条例制定行為と実効的な権利救済）

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この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2012年第17問イ対比

最高裁判所の判例によれば，C市が特定の市立保育所を廃止する条例（以下｢条例｣という。）を制定した場合において，廃止される保育所で保育を受けている児童及びその保護者は，保育の実施期間満了まで当該保育所で保育を受けることを期待し得る法的地位を条例により違法に侵害されたと主張して，条例制定行為に対する取消訴訟を適法に提起することができる。

司法試験 2012年第28問イ対比

予備試験 2016年第21問エ対比

最高裁判所は，市の設置する特定の保育所を廃止する条例の制定行為が抗告訴訟の対象となる行政処分に当たると判断した根拠の一つとして，取消判決には第三者効が認められていることを挙げている。

予備試験 2022年第18問イ対比

C市がその設置している特定の保育所を廃止する旨の条例を制定したことに対し、当該保育所で現に保育を受けている児童及びその保護者であるDらが当該条例制定行為について取消訴訟を提起したところ、その係属中に、Dらに係る保育の実施期間が満了した場合であっても、当該取消訴訟については、訴えの利益は失われない。

観点 3

抗告訴訟としての無効確認の訴えと当事者訴訟としての無効確認の訴えは別個の訴えである

Xらは上告審になって、別表の無効確認の訴えが抗告訴訟として不適法でも、行政事件訴訟法4条の当事者訴訟としてなら適法であると主張した。最高裁は、両者は別個の訴えであり、Xらは抗告訴訟として提起していたのであって当事者訴訟として提起していたのではないから、この主張は前提を欠くとして退けた。訴訟の種類を後から読み替えて救うことはしなかったのである。もっとも、Xらは条例の無効を前提に、差額分の債務不存在確認、支払済み差額の返還、給水停止の禁止も求めており、最高裁はこれらの請求を認めた原審の判断を維持した。つまり、条例制定行為の処分性を否定しても、現在の法律関係を争う訴えによって実質的な救済は得られており、救済の道が閉ざされたわけではない。

よくある誤り

抗告訴訟としての無効確認の訴えが不適法でも、当事者訴訟の要件を満たすなら裁判所はこれを当事者訴訟として適法に扱わなければならない（×。別個の訴えであり、当事者訴訟として提起されていなければ主張は前提を欠く）
条例制定行為の処分性が否定されたため、Xらは料金格差について何らの救済も受けられなかった（×。債務不存在確認・差額の返還・給水停止禁止の請求は認められた）

短答での問われ方

この判示を正面から問う短答の肢は、配信範囲の過去問には見当たらない。ただ、処分性が否定された場合の救済の受け皿として当事者訴訟・民事訴訟が使えることは、処分性の肢の理由づけで繰り返し問われる。「処分性がないから争えない」という結論の肢には注意する。

論文での書き方

論文で条例制定行為の処分性を否定する場合でも、それで終わらせず、給水契約上の債務不存在確認や公法上の法律関係の確認を求める当事者訴訟（行政事件訴訟法4条後段）を受け皿として示すとよい。実務上は抗告訴訟と当事者訴訟を併合して提起しておけば本件のような問題は避けられる。逆に処分性を肯定させたい側は、当事者訴訟の判決は当事者間でしか効力を持たず、一律の解決ができない点を指摘して取消訴訟の合理性を論じる。

観点 4

別荘の基本料金を高くすること自体は許されるが、本件の大きな格差は合理性を欠き地方自治法244条3項に違反する

地方自治法244条3項は住民の利用について差別を禁じるが、本判決は、住民でなくても区域内に家屋敷を持ち納税義務を負う者など「住民に準ずる地位にある者」について、施設の性質や結びつきの程度に照らし合理的な理由なく差別することは同項に反するとした。そのうえで、水道は最大使用量に耐える水源と施設を備える必要があるから、夏などに使用が集中する別荘の契約者に年間を通じて相応の負担を求めるため基本料金を高めに設定すること自体は、水道事業者の裁量として許されるとした。しかし料金は原則として給水に要する個別原価を基礎とすべきであり、ホテル等の大口施設を含めた平均年額と別荘の平均年額をそろえるという町の方法は、大きな格差を正当化する合理性を欠く。改定部分を無効とし、憲法14条には立ち入らなかった。

よくある誤り

住民基本台帳に記録されていない別荘の契約者とそれ以外の契約者とで基本料金に差を設けることは、平等原則に反し許されない（×。差を設けること自体は裁量として許される。違法とされたのは格差の大きさと算定方法）
地方自治法244条3項は住民を対象とする規定であるから、住民でない別荘の契約者には適用されない（×。住民に準ずる地位にある者への合理的理由のない差別も同項違反となる）
最高裁は、本件の料金格差を憲法14条1項に違反するとして無効とした（×。地方自治法244条3項違反とした）

短答での問われ方

司法2014年問26ウは、別荘の契約者とそれ以外の契約者で基本料金に差を設けることは平等原則に反し許されないとする誤りの肢である。本判決は差を設けること自体は否定しておらず、問題にしたのは格差を正当化する算定方法の合理性である。「差を設けること＝違法」と短絡させる型と、根拠条文を憲法14条にすり替える型の両方に備える。

論文での書き方

公の施設の利用料金の差別が問題になれば、憲法14条から入らず、平等原則を具体化した地方自治法244条3項を先に検討する。①相手方が住民か住民に準ずる地位にある者か、②施設の性質と地域との結びつきの程度、③区別の目的に合理性があるか（本件では最大使用量に備える費用の分担）、④区別の程度・算定方法が目的に見合うか（個別原価との対応）の順に論じ、区別自体は許されても格差の大きさで違法になりうることを示す。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2014年第26問ウ直接

水道事業を経営する地方公共団体が水道料金を定めるに当たり，当該地方公共団体の住民基本台帳に記録されていない別荘に係る給水契約者とそれ以外の給水契約者との間で基本料金に差異を設けることは，平等原則に反し，許されない。