国と地方公共団体との間の争訟

事案

情報公開条例と建築計画の書類

那覇市には情報公開条例があり、実施機関である市長に対して公文書の公開を請求できる（5条）。他方で条例6条1項は、法令で守秘義務が課された情報などを列挙し、これに当たる文書は非公開にできると定めていた。国が建物を建てるときは、建築基準法18条2項により建築主事に計画を通知し、設計図面を添えて出す。こうして国の施設の図面が市の公文書として手元に残ることになる。

公開決定と国の出訴

平成元年3月、2名の請求者が、那覇基地内に建てる予定の海上自衛隊の司令部庁舎の設計図面を含む文書の公開を請求した。市長は一度は非公開としたが、異議申立てを受けて非公開決定を取り消し、公開する決定をした。国は、図面が公になれば建物の内部構造が知られ、警備に支障が出て攻撃への備えも弱まるとして、決定のうち特定の図面に関する部分の取消しを求めて提訴し、あわせて執行停止を得た。

下級審の判断

第一審（那覇地判平7.3.28）は、国の訴えは防衛行政を担う立場から市の権限行使を争うもので、実質は一種の機関訴訟であるとして、法律上の争訟に当たらないとし訴えを却下した。控訴審（福岡高那覇支判平8.9.24）も、市の条例上の権限と国の防衛行政上の権限とがぶつかった紛争にすぎないとして控訴を棄却した。国が上告した。

要点

1. 国でも建物所有者としての固有の利益を主張すれば法律上の争訟に当たる
2. 法律上の争訟に当たっても原告適格は別に判断され、本件では否定された
3. 専ら行政権の主体として義務の履行を求める訴えは、財産権の主体としての訴えと違い、法律上の争訟に当たらない。

判旨

最高裁は、国が図面公開により国有財産である庁舎の警備に支障が生じ安全性が下がるなど「本件建物の所有者として有する固有の利益」の侵害も理由にしていると読み、本件訴えは法律上の争訟に当たるとして、権限行使をめぐる紛争にすぎないとして争訟性を否定した原審とは逆の判断を示した。しかし原告適格は別に検討し、法律上保護された利益の有無を根拠法規が個別的利益として保護する趣旨かで判断する従来の枠組み（最判平4.9.22）を当てはめ、条例6条1項にも他の規定にも国の利益を個別的に保護する趣旨は見いだせないとして原告適格を否定した。結論として却下は維持され、上告は棄却された。

観点 1

国でも建物所有者としての固有の利益を主張すれば法律上の争訟に当たる

法律上の争訟（裁判所法3条1項）は、当事者間の具体的な権利義務・法律関係に関する紛争で、法令の適用で終局的に解決できるものをいう。本判決は、国が国有財産である庁舎の所有者として警備上・安全上の利益を害されると主張している点に着目し、法律上の争訟性を肯定した。主張された利益の実質が防衛上の秘密保持と重なっていても、財産権者としての利益を理由に含む限り争訟性は否定されない。機関訴訟は、国または公共団体の機関相互間の権限の存否・行使に関する紛争についての訴訟で（行訴法6条）、法律が定める場合に法律が定める者だけが起こせる（42条）。本件訴えはこれに当たらず、通常の取消訴訟として扱われる。

よくある誤り

• 国が建物所有者としての固有の利益の侵害を理由とする場合でも、行政主体間の権限行使に関する紛争であり機関訴訟である（×。法律上の争訟に当たる）
• 国が地方公共団体の処分を争う訴えは、主張する利益の内容にかかわらず法律上の争訟に当たらない（×）
• 本件では下級審も国の訴えを法律上の争訟と認めた（×。第一審・原審は一種の機関訴訟として否定した）

短答での問われ方

予備R5第21問エが直接の出題で、訴訟類型を選ばせる形式の中で「固有の利益を理由とするものであっても機関訴訟である」と書いて×にしている。機関訴訟の定義（機関相互間の権限の存否・行使に関する紛争、法律に定める場合に法律の定める者に限り提起可）を問う司法H19第38問エとあわせ、本件訴えが機関訴訟の定義に入らないことを説明できるようにする。

論文での書き方

規範として法律上の争訟の定義を置き、行政主体が原告となる場合は、権限行使そのものの実現を求める訴えか、財産権など自己に帰属する固有の利益の保護を求める訴えかで分ける。あてはめでは、主張されている利益が誰に帰属し、どのような財産的利益として構成されているかを拾う。国有財産の管理上の利益であっても所有者としての利益と構成できれば争訟性が肯定される、という読み方を示す。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2023年 第21問 エ直接

地方公共団体の長が情報公開条例に基づいてした自衛隊庁舎の設計図面の公開決定に対して国が提起する、当該決定の取消しを求める訴えは、国が建物の所有者として有する固有の利益が侵害されることを理由とするものであっても、行政主体間の権限の行使に関する紛争に該当し、法第6条の機関訴訟である。

○正しい ×誤り

司法試験 2007年 第38問 エ応用

機関訴訟とは，国又は公共団体の機関相互間における権限の存否又はその行使に関する紛争についての訴訟であり，法律に定める場合において，法律に定める者に限り，提起することができる。

○正しい ×誤り

観点 2

法律上の争訟に当たっても原告適格は別に判断され、本件では否定された

争訟性が認められても、取消訴訟を起こすには行訴法9条1項の原告適格が要る。本判決は、法律上の利益を有する者とは処分で自己の権利や法律上保護された利益を侵害され、または必然的に侵害されるおそれのある者であり、根拠法規が当該利益を一般的公益に吸収させず個別的利益としても保護する趣旨を含むときはその利益も含まれる、という従来の枠組みを使った。そのうえで、非公開事由を定める条例6条1項の趣旨・文言からは国の主張する利益を個別に保護する趣旨は読み取れず、他にそれをうかがわせる規定もないとして、国の原告適格を否定し、却下の結論を維持した。

よくある誤り

• 法律上の争訟に当たる以上、国には当然に原告適格が認められる（×）
• 本判決は国の訴えを法律上の争訟に当たらないとして却下した（×。争訟性は肯定し、原告適格を理由に却下を維持した）
• 本判決は国の請求を認めて公開決定を取り消した（×。上告棄却で訴えは却下のまま）

短答での問われ方

本判決の原告適格の判断だけを正面から問う肢はまだ無いが、予備R5第21問エのように争訟性の結論を問う肢は出ており、次は二段目を崩す肢が考えられる。争訟性の肯定と原告適格の否定を入れ替える誤り、一方だけ書いて請求認容とする誤りに注意し、本件が却下で終わった理由は原告適格にあることを押さえる。開示決定を第三者が争う場面一般に本判決を広げられるかは条例の規定の読み方次第であり、一般化は避ける。

論文での書き方

争訟性と原告適格を別の訴訟要件として段を分けて書く。原告適格では最判平4.9.22の定式を置き、処分の根拠となる条例の非公開事由が原告の主張する利益を個別的に保護する趣旨かを、規定の趣旨・目的から検討する。本判決は個別保護性を否定したが、どの号をどう読んだかは判文上明らかでないので、射程を広く言い切らない。

観点 3

専ら行政権の主体として義務の履行を求める訴えは、財産権の主体としての訴えと違い、法律上の争訟に当たらない。

翌年の宝塚市パチンコ条例事件（最判平14.7.9）は、国や地方公共団体が提起する訴えを、「財産権の主体として自己の財産上の権利利益の保護救済を求める」場合と「専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める」場合とに分け、後者は法規の適用の適正や一般公益の保護を目的とするもので法律上の争訟に当たらず、法律に特別の規定があるときに限り提起できるとした。本判決は所有者としての利益を主張したから前者の側に位置づけられる。同じく前者の側の例として、公害防止協定という契約に基づく義務の履行を地方公共団体が事業者に求める訴えは法律上の争訟に当たり、適法である（最判平21.7.10）。

よくある誤り

• 市が条例上の工事中止命令の履行を求めて私人に提起した民事訴訟は、法律上の争訟に当たる（×。宝塚市事件）
• 地方公共団体が公害防止協定に基づく義務の履行を事業者に求める訴えは、法律上の争訟とはいえず不適法である（×。契約上の義務の履行請求であり適法）
• 行政主体が提起する訴えは、どのような利益を主張していても法律上の争訟に当たらない（×。財産権の主体としての訴えは当たる）

短答での問われ方

予備H29第17問イ、予備H26第18問エ、司法H26第27問エが宝塚市事件の判示をそのまま問い、いずれも正しい肢である。反対側の例として、公害防止協定に基づく義務の履行を求める訴えを法律上の争訟でないとした予備H29第17問ウは誤り、法律上の争訟に当たるとした司法H23第26問エは正しい。本判決の肢と並べ、行政主体の訴えが「財産権の主体」としてのものか「専ら行政権の主体」としてのものかを見分けて正誤を判断する。

論文での書き方

行政主体が原告の事案では、宝塚市事件の二分論を規範に置き、本判決をその財産権の主体の側の例として引く。もっとも、宝塚市事件の枠組みに対しては法律上の争訟を私権保護に限りすぎるとの批判が強く、論文ではその限界にも一言触れると厚みが出る。

この観点で解ける過去問（5肢）

予備試験 2017年 第17問 イ対比

国が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は，法律上の争訟として当然に裁判所の審判の対象となるものではなく，法律に特別の規定がある場合に限り，提起することが許される。

○正しい ×誤り

予備試験 2014年 第18問 エ対比

本件訴えは，法規の適用の適正ないし一般公益の保護を目的とするものであって，自己の権ゎ利利益の保護救済を目的とするものではないから，法律上の争訟に当たらない。

○正しい ×誤り

司法試験 2014年 第27問 エ対比

本件訴えは，法規の適用の適正ないし一般公益の保護を目的とするものであって，自己の権利利益の保護救済を目的とするものではないから，法律上の争訟に当たらない。

○正しい ×誤り

予備試験 2017年 第17問 ウ対比

地方公共団体が，産業廃棄物処分業者に対して，当該地方公共団体と当該産業廃棄物処分業者との間で締結した公害防止協定に基づく義務の履行を求める訴えは，法律上の争訟とはいえないから，不適法である。

○正しい ×誤り

司法試験 2011年 第26問 エ対比

市町村が処分業者に対し，公害防止協定に基づく義務の履行を求める訴えは，法律上の争訟に当たる。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 条例上の義務と民事手続による執行最判平14.7.9対比専ら行政権の主体として義務履行を求める訴えは法律上の争訟でないとした宝塚市事件で、本判決は財産権の主体の側に位置づく。
• もんじゅ訴訟最判平4.9.22同旨本判決が原告適格の判断で引いた、法律上保護された利益の定式を示した判例。
• 最判昭56.4.7同旨法律上の争訟の定義（具体的な権利義務の紛争で法令の適用により終局的に解決できるもの）を示した判例。