無効確認訴訟における主張・立証責任
無効確認訴訟における主張・立証責任（最判昭42.4.7）は、県知事が牧野を農協と村に売り渡した処分について、元の払下げを受けた農民らが無効の確認を求めたとき、誰が何を主張・立証すべきかが問題になった判例です。最高裁は、裁量に任された処分の無効を求める原告は、裁量の逸脱・濫用で違法であることと、その違法が重大かつ明白であることを具体的な事実で示さなければならないとしました。無効確認訴訟で原告が負う負担を示す判例です。
事案
原野の寄付から売渡しまで
明治の末ごろ、Xら（またはその先代）を含む農民らに払い下げられていた原野があった。昭和13年、陸軍の飛行場を誘致する目的でこの土地は国に寄付されたが、飛行場は終戦の時点でも完成しておらず、その後、飛行場としての用途は廃止された。所管は陸軍省から大蔵省、さらに農林省へと移り、最終的にY（県知事）が、旧自作農創設特別措置法41条1項2号と同法施行規則28条の8に基づき、この牧野をA村牧野農業協同組合とB村に売り渡した。これらの規定は、政府が持つ牧野を売り渡せる相手方として、農業に励む見込みのある個人のほか、市町村、農業協同組合などの団体を並べて挙げている。
原告の主張と下級審の判断
Xら35名は、寄付の際に、飛行場としての用途がなくなれば国が寄付者に無償で返すという特約があったこと、専業農家である自分たちこそ売渡しを受けるべき先順位者であることなどを挙げて、Yを相手に売渡処分の無効確認を求めた。第一審と控訴審は、返還特約の存在を認めなかったうえ、法令の挙げる候補者の誰に売り渡すかは知事の自由な裁量で決まる事柄であるから、Xらの権利や法律上の利益が害されたとはいえないとして、訴えを不適法とした。Xらは上告し、土地は自分たちの入会採草地であったから、個人でなく団体に売り渡すのであれば自分たちの住むC村を相手方にすべきだったと主張した。
要点
- 無効確認訴訟では、無効を主張する原告が、重大かつ明白な違法を基礎づける具体的事実を主張立証しなければならない。
- 処分が無効となるのは原則として違法が重大かつ明白な場合であり、課税処分では明白性を欠いても無効となることがある。
- 取消訴訟の立証責任は本判決の射程外であり、伊方判決も行政庁に立証責任を負わせたわけではない。
判旨
最高裁は、旧行政事件訴訟特例法のもとでも行政事件訴訟法のもとでも、裁量に任された処分の無効確認訴訟では「その無効確認を求める者において」、裁量権の行使が範囲を超えまたは濫用にあたり処分が違法であること、かつ「その違法が重大かつ明白であること」を主張・立証しなければならないとした。本件の売渡しは法令の挙げる候補者の中から相手方を選ぶもので、その選択は「政府の裁量に任されている」。ところがXらは、裁量の逸脱濫用を示す具体的事実も、違法が重大明白であることを示す具体的事実も主張していないとして、上告理由を退けた。下級審と違い、原告適格を欠くという理由は用いていない。無効原因は具体的事実に基づいて主張すべきだとした最判昭34.9.22を、裁量処分にも及ぼした判決である。
観点 1
無効確認訴訟では、無効を主張する原告が、重大かつ明白な違法を基礎づける具体的事実を主張立証しなければならない。
処分の無効確認を求める原告は、「重大かつ明白な瑕疵がある」と抽象的に言うだけでは足りず、それを基礎づける具体的事実を自ら主張しなければならない（最判昭34.9.22）。本判決はこの考え方を裁量処分に及ぼし、原告は、裁量権の逸脱・濫用にあたる具体的事実で処分の違法を示し、さらにその違法が重大かつ明白であることも主張立証するという二段の負担を負うとした。被告の行政側が、処分が有効であることを基礎づける事実を先に主張立証する必要はない。裁量の濫用による違法、しかも取消原因を超える無効原因としての違法は、二重の意味で例外であるから、例外を言う側に負担を課すという考え方が背後にある。本件のXらは、具体的事実を何も主張していなかったために退けられた。
よくある誤り
- 原告は重大かつ明白な瑕疵がある旨を抽象的に主張すれば足りる（×。具体的事実に基づく主張が要る）
- 処分が有効であることを基礎づける具体的事実は、被告が主張立証しなければならない（×。無効原因は原告が主張立証する）
- 被告が処分の適法・有効を具体的事実に基づいて主張する必要があり、原告は無効原因を抽象的に主張すれば足りる（×。原告と被告の役割が逆である）
- 裁量処分の無効確認訴訟では、裁量権の逸脱濫用を主張すれば足り、違法の重大明白性まで示す必要はない（×。両方とも原告の負担である）
短答での問われ方
予備2020年問19エと予備2024年問21イは、いずれも「原告は抽象的に主張すれば足り、被告が有効性を基礎づける具体的事実を主張する」という逆転した分配を書いた×肢で、言い回しもほぼ同じである。主語（原告か被告か）と「抽象的に」「具体的事実」の組合せが入れ替わっていないかを見れば即答できる。2020年は抗告訴訟の審理（原処分主義・職権証拠調べ・違法判断の基準時）と、2024年は無効等確認の訴えの原告適格や事情判決の準用の有無と並べて出された。
論文での書き方
無効確認訴訟や争点訴訟で処分の無効を論じるときは、重大かつ明白な瑕疵を無効の規範として立て、その主張立証は無効を主張する側が負うことを本判決を引いて一文で示す。裁量処分なら「裁量の逸脱濫用にあたる事実→その違法の重大明白性」の二段で事実を拾う。あてはめでは、どの考慮が欠けたか、誤りが外形上一見して分かるかを原告側の具体的事実として挙げる。本判決は裁量処分で明白性の要件が働く場面の判断であり、取消訴訟の立証責任一般や、明白性を要しない無効原因にまで当然に及ぶものではない。
この観点で解ける過去問（2肢）
予備試験 2020年 第19問 エ直接
処分が無効であることを主張する原告は，当該処分に重大かつ明白な瑕疵がある旨を抽象的に主張すれば足り，当該処分が有効であることを主張する被告が，当該処分が有効であることを基礎付ける具体的な事実を主張立証する必要がある。
予備試験 2024年 第21問 イ直接
処分の無効確認を求める訴えにおいては、被告において当該処分が適法かつ有効なものであることを具体的事実に基づき主張する必要があり、原告は、当該処分の無効原因の主張として、抽象的に当該処分に重大かつ明白な瑕疵があると主張すれば足りる。
観点 2
処分が無効となるのは原則として違法が重大かつ明白な場合であり、課税処分では明白性を欠いても無効となることがある。
本判決は、無効原因を「違法が重大かつ明白であること」と捉える判例の立場を前提にしている。重大かつ明白な違法がある処分は、権限ある機関の取消しを待たずにはじめから効力を持たないから、出訴期間を過ぎても、無効確認訴訟や争点訴訟、後続処分の取消訴訟の中で無効を主張できる。違法性の承継が認められない課税処分と滞納処分の間でも、課税処分が無効であるという主張は滞納処分の取消訴訟で許される。他方、課税処分のように処分の存在を信頼する第三者の保護を考える必要がない場面では、明白性を欠いても当然無効とされる場合がある（最判昭48.4.26）。本判決が扱ったのは、明白性の要件が働く通常の場面である。
よくある誤り
- 違法が重大かつ明白な処分であっても、権限ある機関が取り消すまでは有効なものとして扱われる（×）
- 判例上、明白な瑕疵を欠く処分が当然無効とされることはない（×。課税処分につき最判昭48.4.26）
- 課税処分の違法性は滞納処分に承継されないから、滞納処分の取消訴訟では課税処分が無効であるという主張も許されない（×。無効の主張は許される）
短答での問われ方
予備2018年問14イは、農地買収計画の違法が重大かつ明白で当然無効となる場合には取消しを待たずに効力を有しないとする○肢である。予備2021年問14イは、課税処分の違法は滞納処分に承継されないが、重大かつ明白な違法があって無効だという主張は滞納処分の取消訴訟でも許されるとする○肢である。司法2010年問22アは、第三者の保護を考慮する必要のない課税処分は明白な瑕疵がなくても当然無効となる場合があるとする○肢で、原則と例外の両方が問われている。
論文での書き方
無効の規範は、違法の重大性と明白性を原則とし、明白性の意味（処分の当初から誤りが外形上客観的に明らかであること）を示す。そのうえで、第三者の信頼保護を考えなくてよい課税処分について明白性を求めなかった最判昭48.4.26を、射程の問題として付言する。あてはめでは、違反した要件が処分の根幹に関わるかで重大性を、処分庁の調査を待たずに誤りが分かるかで明白性を評価する。原告の主張立証の負担（本判決）は、この規範の各要素を誰が示すかの問題として続けて書く。
この観点で解ける過去問（3肢）
予備試験 2018年 第14問 イ応用
農地買収計画の違法が重大かつ明白で当然無効ならしめるものと認められる場合には，権限ある機関による取消しを待たずに，その効力を有しないものと解されます。
予備試験 2021年 第14問 イ応用
課税処分の違法性は，滞納処分に承継されないことから，滞納処分の取消訴訟において，課税処分の違法を滞納処分の違法事由として主張することは許されないが，課税処分に重大かつ明白な違法があって無効であるとの主張をすることは許される。
司法試験 2010年 第22問 ア対比
最高裁判所の判例によれば，課税処分のように第三者の保護を考慮する必要のない処分は，明白な瑕疵を有していなくても，当然無効となる場合がある。
観点 3
取消訴訟の立証責任は本判決の射程外であり、伊方判決も行政庁に立証責任を負わせたわけではない。
本判決は裁量処分の無効確認訴訟についての判断であり、取消訴訟一般の立証責任を決めたものではない。取消訴訟では、根拠規定の構造や証拠との距離などから、処分の類型ごとに分配が論じられる。原子炉設置許可の取消訴訟（最判平4.10.29）は、判断に不合理な点があることの主張立証責任は本来原告が負うとしつつ、資料を行政庁が持っていることから、行政庁がまず判断に不合理な点がないことを相当の根拠・資料に基づいて主張立証する必要があり、それを尽くさなければ不合理な点があると事実上推認されるとした。また、文書の不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟では、決定時に行政機関が文書を保有していたことを、取消しを求める原告が主張立証する（最判平26.7.14）。
よくある誤り
- 伊方原発訴訟判決は、行政庁の側がその判断に不合理な点がないことの主張立証責任を負うとした（×。本来は原告が負い、行政庁側の立証が尽くされないと不合理が事実上推認されるという構成）
- 文書の不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟では、被告が不保有について主張立証責任を負う（×。保有していたことを原告が主張立証する）
短答での問われ方
司法2008年問28ウは、伊方判決が行政庁の側に不合理な点がないことの主張立証責任を負わせたとする×肢である。予備2016年問18ア（○）と予備2025年問17エ（×）は、不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟で、決定時の文書保有について原告と被告のどちらが主張立証責任を負うかを表裏で問う。いずれも、責任の所在そのものと、事実上の推認による負担の軽減とを区別しておけば解ける。
論文での書き方
取消訴訟の主張立証責任を論じるときは、本判決を裁量処分の無効確認訴訟に限った判断として扱い、取消訴訟一般に射程を広げない。取消訴訟では、処分の根拠規定の構造と証拠の偏りを考慮して分配を決める。専門技術的な裁量処分で資料が行政側に偏る場面では、伊方判決にならい、責任は原告に置いたまま、行政庁に相当の根拠・資料に基づく説明を求め、尽くされなければ不合理を事実上推認する、という順で書く。
この観点で解ける過去問（3肢）
司法試験 2008年 第28問 ウ対比
この判決は，原子炉設置許可処分の取消訴訟においては，原子炉施設の安全審査に関する資料をすべて行政庁の側が保持していることなどの点を考慮すると，行政庁の側がその判断に不合理な点がないことの主張，立証責任を負うべきものとしている。
予備試験 2016年 第18問 ア対比
開示請求の対象とされた行政文書を行政機関が保有していないことを理由とする不開示決定の取消訴訟においては，その取消しを求める者が，当該不開示決定時に当該行政機関が当該行政文書を保有していたことについて主張立証責任を負う。
予備試験 2025年 第17問 エ対比
開示請求の対象とされた行政文書を行政機関が保有していないことを理由とする不開示決定の取消訴訟においては、被告が、当該不開示決定時に当該行政機関が当該行政文書を保有していなかったことについて主張立証責任を負う。
関連する判例
- 重大明白な瑕疵（農地買収処分無効確認事件）最判昭34.9.22同旨農地買収処分の無効確認訴訟で、無効原因は具体的事実に基づいて主張すべきで抽象的な主張では足りないとした先例で、本判決はこれを裁量処分に及ぼした。
- 課税処分と当然無効最判昭48.4.26対比課税処分について、第三者保護の要請がなければ明白性を欠いても当然無効となりうるとした判例で、無効要件の例外として対比する。
- 伊方原発訴訟最判平4.10.29対比原子炉設置許可の取消訴訟で、本来原告が負う主張立証の負担を事実上の推認によって軽くした判例で、取消訴訟での分配として対比する。
- 沖縄密約文書情報公開請求事件最判平26.7.14対比不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟で、決定時の文書保有の主張立証責任を原告に負わせた判例で、取消訴訟での分配の一例として対比する。
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