沖縄密約文書情報公開請求事件
沖縄密約文書情報公開請求事件（最判平26.7.14）は、沖縄返還交渉に関する文書を国が保有していないとした不開示決定の取消訴訟で、文書を保有していたことを誰が証明するかが問題になった判例です。最高裁は、保有は開示請求権が成り立つ要件だから、取消しを求める側が決定時の保有を主張立証する責任を負い、過去に作成されたことから保有を推認できるかは文書の性質や保管状況に応じて個別に判断するとして、本件では推認を否定しました。情報公開訴訟の立証責任の所在を示した判例として問われます。
事案
開示請求の対象は「保有している」文書
情報公開法は、開示請求の対象を行政機関が保有する行政文書としている（3条）。行政文書とは、職員が職務上作成・取得し、組織的に用いるものとして行政機関が保有している文書をいう（2条2項）。請求された文書を保有していないときも、行政機関の長は開示をしない旨の決定をしなければならず（9条2項）、この決定は取消訴訟で争うことができる。
沖縄返還交渉の文書の開示請求と不開示決定
Xらは平成20年9月、沖縄返還協定の締結に至るまでの日米間の交渉のうち、返還に伴う財政負担等に関する文書について、財務大臣と外務大臣に開示を請求した。同年10月、両大臣はいずれの文書も保有していないとして不開示決定をした。これらの文書と同じ内容の文書は米国の国立公文書館で公開されており、また文書の存否については政府による大がかりな調査も行われていた。
訴えと下級審の判断
Xらは国を被告として、不開示決定の取消し、文書の開示の義務付け、国家賠償を求めた。第一審（東京地判平22.4.9）は、過去に文書を作成・取得したことが立証されればその後の保有も事実上推認され、国が廃棄等を立証しない限り決定時の保有が推認されるとして、不開示決定を違法とした。控訴審（東京高判平23.9.29）は、推認の枠組み自体は維持しつつ、本件の文書が通常の管理体制の下に置かれていたことには合理的な疑いがあるとして、不開示決定を適法とした。Xらが上告した。
要点
- 不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟では、決定時に行政機関が文書を保有していたことを原告が主張立証する
- 過去に文書が作成・取得されたことから決定時の保有を推認できるかは、文書の性質や保管状況に応じて個別具体的に判断する
- 行政機関が文書を保有していないときも不開示決定という処分がされ、審査請求や取消訴訟で争える
判旨
上告棄却。最高裁は、行政機関が文書を保有していることは開示請求権の成立要件であるから、不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟では、取消しを求める者が「当該不開示決定時に当該行政機関が当該行政文書を保有していたこと」の主張立証責任を負うとした。そのうえで、過去に作成・取得されたことが立証された場合に決定時の保有を推認できるかは、文書の内容・性質、作成取得の経緯、決定時までの期間、保管の体制・状況等に応じて個別具体的に検討すべきであり、外交交渉の過程で作成される文書は保管の体制等が通常と異なる場合も想定されるとした。本件では、経過年数や調査結果などから、決定時の保有を推認するには足りないとした。
観点 1
不保有を理由とする不開示決定の取消訴訟では、決定時に行政機関が文書を保有していたことを原告が主張立証する
開示請求権は、行政機関が対象文書を保有していることを前提に法律で内容を定められた権利であり、保有はその成立要件である。権利の発生を基礎づける事実は、それによって利益を受ける側が証明するという考え方（法律要件分類説）に従い、取消しを求める原告が、不開示決定の時点で行政機関が文書を保有していたことの主張立証責任を負う。被告が「保有していなかったこと」を証明する構造ではない。基準時は請求時や作成時ではなく、不開示決定時である。これに対し、文書に不開示情報が記録されていることは、例外として開示を拒む側の行政機関が主張立証するというのが判例であり（最判平6.2.8）、両者を取り違えないこと。
よくある誤り
- 被告（国）が、不開示決定時に文書を保有していなかったことについて主張立証責任を負う（×）
- 証拠は行政側に偏在しているから、保有の主張立証責任は行政機関の側にある（×。保有は請求権の成立要件であり、証拠の偏在を理由に責任を被告へ移してはいない）
- 不開示情報に当たることの主張立証責任も、開示を求める原告が負う（×。これは行政機関側）
短答での問われ方
予備2016年問18ア（○）と予備2025年問17エ（×）は、ほぼ同じ文で主語だけを入れ替えた形で出題された。「取消しを求める者が、保有していたことを」なら○、「被告が、保有していなかったことを」なら×と即答できるようにする。資料が行政側にあることを理由に行政庁が立証責任を負うとする肢は、伊方原発訴訟（最判平4.10.29）についても×である（司法2008年問28ウ）。同判決も立証責任は本来原告が負うとしたうえで、行政庁がまず判断に不合理な点のないことを主張立証する必要があるとしたにとどまる。
論文での書き方
規範は「保有は開示請求権の成立要件であるから、取消しを求める原告が不開示決定時の保有を主張立証する」と一文で置く。根拠は2条2項と3条の文言である。不開示情報該当性の立証責任が行政側にあることと並べ、物理的に文書が無い場面と、文書はあるが行政文書の定義に当たらない場面とを区別して論じると答案が締まる。
この観点で解ける過去問（3肢）
予備試験 2025年 第17問 エ直接
開示請求の対象とされた行政文書を行政機関が保有していないことを理由とする不開示決定の取消訴訟においては、被告が、当該不開示決定時に当該行政機関が当該行政文書を保有していなかったことについて主張立証責任を負う。
予備試験 2016年 第18問 ア直接
開示請求の対象とされた行政文書を行政機関が保有していないことを理由とする不開示決定の取消訴訟においては，その取消しを求める者が，当該不開示決定時に当該行政機関が当該行政文書を保有していたことについて主張立証責任を負う。
司法試験 2008年 第28問 ウ対比
この判決は，原子炉設置許可処分の取消訴訟においては，原子炉施設の安全審査に関する資料をすべて行政庁の側が保持していることなどの点を考慮すると，行政庁の側がその判断に不合理な点がないことの主張，立証責任を負うべきものとしている。
観点 2
過去に文書が作成・取得されたことから決定時の保有を推認できるかは、文書の性質や保管状況に応じて個別具体的に判断する
原告は役所の書庫の中を直接見ることができないため、決定時の保有を直接立証することは難しい。そこで、ある時点で職員が文書を作成・取得したことが立証された場合に、そこから決定時の保有を事実上推認できるかが問題となる。最高裁は、推認を当然の原則とした下級審と異なり、文書の内容や性質、作成取得の経緯、決定時までの期間、保管の体制や状況などを踏まえて個々に判断するとし、特に他国との外交交渉の過程の文書は通常と異なる保管がされうることを考慮すべきとした。本件では、決定時までに経過した年数や両省の保管状況についての調査の結果などから、作成されたとしても決定時の保有を推認するには足りないとされた。
よくある誤り
- 過去に職員が文書を作成したことが立証されれば、特段の事情がない限り決定時の保有が推認される（×。推認できるかを個別具体的に判断する）
- 外交文書であっても、保管の体制は通常の行政文書と同じものとして推認を判断する（×）
- 同じ内容の文書が外国で公開されていれば、日本の行政機関による保有が推認される（×）
短答での問われ方
推認の枠組みを直接問う肢は、予備・司法の短答ではまだ出ていない。出題済みの予備2016年問18ア・予備2025年問17エはいずれも立証責任の所在だけを問う。今後、推認の可否を一律に扱う肢が組み合わされる余地があり、「作成が立証されれば当然に推認される」「特段の事情がない限り推認される」と断定する記述は、本判決の個別判断の枠組みに反するとして疑ってよい。
論文での書き方
立証責任の分配（誰が負うか）と事実上の推認（どう証明するか）を分けて書く。あてはめでは、文書の性質（外交交渉で秘匿性が高い）、作成から決定までの年数、公文書管理の体制、保管状況についての調査の結果を拾う。本判決は事案の特殊性に即した事例判断の色彩が強く、公文書管理法の下で作成された文書なら推認の判断が変わりうる点も射程として触れられる。
観点 3
行政機関が文書を保有していないときも不開示決定という処分がされ、審査請求や取消訴訟で争える
本判決の訴訟は、開示請求の対象が行政機関の保有する行政文書に限られるという仕組みを前提とする。行政機関の長は、文書を保有していない場合でも開示をしない旨の決定をしなければならず（9条2項）、この決定は処分であるから、審査請求も取消訴訟もできる。保有していない文書を請求に応じて新たに作る義務はない。行政文書といえるには組織的に用いるものとして保有されていれば足り、決裁や供覧の手続を終えていることは要件でないが、職員の個人的なメモは組織的に用いるものでないから対象外となる。本判決は文書がそもそも無い場面の事案であり、文書はあるが行政文書の定義に当たらないとされる場面とは区別される。
よくある誤り
- 文書を保有していない場合は、不開示決定をせず請求を放置してよい（×。9条2項により不開示決定をする）
- 不保有を理由とする不開示決定は処分ではないから、審査請求や取消訴訟では争えない（×）
- 職員が個人的に用いるメモも、職務上作成したものであれば行政文書に当たる（×）
- 決裁や供覧の手続を終えた文書だけが開示請求の対象になる（×。組織的に用いるものであれば足りる）
短答での問われ方
予備2013年問17ウ・司法2013年問29ウ（不保有を理由とする不開示決定にも不服申立てができる。○）、予備2015年問18エ（不保有でも不開示決定をし、それは処分に当たる。○）、司法2010年問29ア（保有しない文書の作成義務なし。○）・イ（決裁・供覧の終了は要件でないが個人的メモは対象外。○）、予備2018年問19ア（「組織的又は個人的に用いる」とする点で×）が、保有と行政文書の定義を問う。
論文での書き方
不開示決定の取消訴訟を設計する際、まず不保有を理由とする決定も処分であることを確認し、本案で保有の存否が争点になると整理する。そのうえで、保有の主張立証責任と推認の枠組みに進む。
この観点で解ける過去問（6肢）
予備試験 2015年 第18問 エ応用
行政機関の長は，開示請求に係る行政文書を保有していない場合であっても，不開示決定をしなければならず，当該決定は，取消訴訟の対象となる処分に当たる。
予備試験 2013年 第17問 ウ応用
行政文書の開示請求に対する不開示決定のうち，当該行政文書を保有していないことを理由とするものについても，行政不服審査法に基づく不服申立てをすることができる。
司法試験 2013年 第29問 ウ応用
行政文書の開示請求に対する不開示決定のうち、当該行政文書を保有していないことを理由とするものについても、行政不服審査法に基づく不服申立てをすることができる。
司法試験 2010年 第29問 ア応用
行政機関の長は，開示請求時点において保有していない行政文書を開示請求に応ずるために作成する義務を負わない。
司法試験 2010年 第29問 イ応用
情報公開法は，開示請求の対象である行政文書につき，決裁，供覧等の事案処理手続の終了を要件としていないが，職員の個人的なメモは，開示請求の対象に含まれない。
予備試験 2018年 第19問 ア応用
開示請求の対象となる行政文書とは，行政機関の職員が職務上作成し，又は取得した文書，図画及び電磁的記録であって，当該行政機関の職員が組織的又は個人的に用いるものとして保有されているものをいう。
関連する判例
- 最判平6.2.8対比不開示情報該当性の主張立証責任は行政側にあるとされ、保有の主張立証責任を原告に負わせた本判決と対比される。
- 伊方原発訴訟最判平4.10.29対比伊方原発訴訟は資料を持つ行政庁側に主張立証の必要を課し、証拠偏在への配慮の仕方が本判決の推認の枠組みと異なる。
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