許可指令書と内部の意思決定

事案

農地の賃貸借の解約と知事の許可

農地の賃貸借の解約については、当時の農地調整法9条3項による都道府県知事の許可の制度があった。本件の被上告人は、本件賃貸借の解約について、同項による許可を北海道知事に申請した。後の訴訟では、この申請に対して解約を許可する処分があったといえるのか、それとも許可の処分は存在しなかったのかが、上告人との間で争われることになった。

内部の結論と食い違う許可指令書

北海道庁では、審議の結果、この申請は許可し難いとの結論にまとまっていた。ところが、知事の決裁を求める原議の指令案にあった「本申請許可する」との文句が消されないまま知事の決裁を受け、それに基づいて「右申請許可する」とする知事名義の指令書が作成された。被上告人は、昭和23年2月27日付けのこの許可指令書を受け取った。

上告人の主張と原審の判断

上告人は、知事には申請を許可する法律的効果意思が無かったのだから許可の行政行為は存在せず、要式行為でない本件の指令書の交付は処分があった事実を知らせる事実行為にすぎないと主張し、不許可の処分があった、又は許可の処分は無かったと争った。原審の札幌高裁（昭25.4.6判決）は、表示行為が正当の権限ある者によってされたと認定し、指令書の表示どおり解約を許可する処分があったと判断した。上告人が上告した。

要点

1. 行政行為は内部の意思決定だけでは成立せず、外部への表示によって成立し、書面による場合は書面の作成で成立する
2. 内部の意思決定と書面の表示が食い違っても、権限ある者の表示である限り書面どおりの行政行為があったとされる

判旨

最高裁は上告を棄却した。まず「行政行為は表示行為によつて成立するものであつて、行政機関の内部で確定したものであつても外部に表示しない間は意思表示ではあり得ない」とした。次に、要式行為かどうかを問わず書面で表示されたときは「書面の作成によつて行政行為は成立し、その書面の到達によつて行政行為の効力を生ずる」とした。そして、表示が内部の意思決定と違っていても「表示行為が正当の権限ある者によつてなされたものである限り」、「該書面に表示されているとおりの行政行為があつたものと認めなければならない」とし、指令書どおり解約を許可する処分があったとした原判決を正当とした。不許可の意思は「未だ外部に表示されていない」から、不許可処分があったとの主張も退けた。

観点 1

行政行為は内部の意思決定だけでは成立せず、外部への表示によって成立し、書面による場合は書面の作成で成立する

行政行為は、行政庁が意思を決めただけでは成立せず、それが外部に表示されて初めて成立する。本判決は、内部で確定していても外部に表示しない間は意思表示ではあり得ないとし、書面で表示するときは、その処分が要式行為であるか否かを問わず書面の作成によって成立するとした。そのうえで、効力はその書面が相手方に到達したときに生じると述べ、成立と効力発生を別の段階として示している。効力発生の時期は最判昭29.8.24（相手方が現実に知り又は知り得る状態に置かれた時）、最判平11.10.22と組み合わせて整理する。

よくある誤り

• 行政行為は、表示によって成立すると同時に効力が発生する（×。書面の作成で成立し、効力はその書面の到達で生じる）
• 行政機関の内部で意思が確定すれば、外部に表示しなくても行政行為は成立する（×）
• 書面の作成によって行政行為が成立するのは、法律が書面を要求する要式行為に限られる（×）
• 書面によって表示される行政行為は、書面を作成した時点で相手方に対する効力も生じる（×。作成は成立の時点であり、効力は書面の到達による）

短答での問われ方

予備2025問13アは、成立の要件（要件充足・意思決定・表示）までは正しく、末尾の「同時にその効力が発生する」が誤りとなる肢で×。本判決自身が、書面の作成で成立し書面の到達で効力を生ずると段階を分けているので、この判決の知識だけで解ける。予備2019問14アは効力発生の時期を正面から問う肢で○であり、本判決と最判昭29.8.24をあわせて押さえる。

論文での書き方

処分がいつ存在したかが争点になる場面（申請への応答の有無、取消訴訟の対象の特定、不作為との区別）で、まず「行政行為は表示行為によつて成立する」と規範を立て、書面なら作成時点、口頭なら告げた時点を事実から特定する。次に効力発生は相手方への到達（現実の了知又は了知可能な状態）だと段階を分けて書き、出訴期間等の起算点の議論につなげる。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2025年 第13問 ア直接

行政行為は、その要件が充足され、行政庁が意思決定をして、これを表示することによって成立し、同時にその効力が発生する。

○正しい ×誤り

予備試験 2019年 第14問 ア応用

行政行為の効力が生ずるのは，特段の定めのない限り，相手方が現実に当該行政行為を了知したか，当該行政行為が相手方の了知し得べき状態に置かれたときである。

○正しい ×誤り

観点 2

内部の意思決定と書面の表示が食い違っても、権限ある者の表示である限り書面どおりの行政行為があったとされる

本件では、道庁内部では許可し難いとの結論だったのに、消し忘れた文句のまま決裁され、許可の指令書が作成・交付された。本判決は、表示が内部の意思決定と食い違っていても、表示行為が正当の権限ある者によってされた限り、書面に表示されたとおりの行政行為があったと認めなければならないとし、許可処分の成立を認めた。内部の不許可の意思は外部に表示されていない以上、不許可処分があったことにもならない。相手方や第三者が確かめられるのは表示だけなので、表示を基準にすると理解されている。ただし最判昭57.7.15は、受け取った側も正式な許可は後日と了承していた事案で外部への表示自体を否定しており、例外として対比する。

よくある誤り

• 内部の意思決定と書面の内容が異なるときは、行政庁の真意である内部の意思決定どおりの行政行為が成立する（×）
• 要式行為でない処分について作成・交付された指令書は、処分があった事実を知らせる事実行為にすぎず、内部の意思と異なればその内容の処分は成立しない（×。本件の上告理由で、退けられた）
• 許可書の原本が作成されていれば、写しの交付を受けた者が正式な許可は後日と了承していた場合でも、必ず許可処分が成立したとされる（×。最判昭57.7.15）

短答での問われ方

表示と内部の意思の食い違いそのものを問う肢は、現行の出題範囲では確認できない。本件の事案（消し忘れの指令案がそのまま決裁された）と、最判昭57.7.15の例外を一組で押さえておけば足りる。

論文での書き方

書面の内容と行政庁の真意が食い違う事案では、本判決により、表示行為が正当の権限ある者によってされた限り書面どおりの処分が成立すると原則を示し、権限の有無を事実から確認する。そのうえで、相手方も食い違いを承知していた、書面が別の目的で渡されたなど、表示への信頼を保護する必要がない事情があれば、最判昭57.7.15に沿って外部への表示自体を否定する余地を検討する。

関連する判例

• 行政行為の成立最判昭57.7.15対比許可書の原本が作成されていても、正式な許可は後日と了承した者に写しを渡しただけでは外部への表示が無いとして成立を否定した例で、表示優先の原則に対する例外として対比する。
• 依願免官の効力発生時期同旨行政行為の効力は相手方への到達により現実に了知し又は了知し得べき状態に置かれた時に生じるとした先例で、本判決の扱う成立と段階を分けて整理する。
• 医薬品承認の効力発生時期同旨医薬品の承認の効力は申請者に到達した時に生じるとした判例で、成立と効力発生を区別する考え方を具体的な処分に当てはめたものである。