行政行為の成立

事案

給油取扱所の変更許可と市の運用

給油取扱所の位置・構造・設備を変えるには、消防法11条1項により市町村長等の許可を受ける必要があり、技術上の基準に適合していれば市町村長等は許可を与えなければならない（同条2項）。Xは昭和32年から給油所の許可を得て営業しており、昭和48年3月初め頃、高砂市長Yに変更許可を申請し、同月30日に受理された。Yは昭和45年以降、変更許可の申請者に隣接住民の同意書を事前に出させており、3月31日にXにも同意書が許可の条件になると伝えて提出を求めたが、Xは一貫して拒んだ。

日付をさかのぼらせた許可書の写しの交付

Xが通商産業省から昭和47年度の変更の枠を得るには、3月31日までに変更許可が効力を生じている必要があった。Xの元売会社A・Bは、同意書は後で出すから3月31日付で許可してほしいとYに頼んだ。Aは申請手続についてXから代理権を得ていなかったが、Yの側はAの大阪支店をXの代理人だと思って相手にしていた。枠の申請期限である4月6日、Yは3月31日付の許可書の原本と写しを作り、写しには同意書の条件を書かず、代わりにA・Bから同意書を出すまで許可書の受理に異議を述べない旨の念書を取って、写しだけをAらに渡した。写しは大阪通商産業局長に提出されたが、Xには原本が交付されなかった。

Xの訴えと下級審

Xは、主位的に変更許可処分の存在と効力の確認を、予備的に申請に対する不作為の違法確認を求めたほか、同意書を出す義務がないことの確認なども求めた。神戸地判昭50.9.12は、書面で表示された処分は書面の作成によって成立するとの考え方に立ち、許可書原本の作成で処分は成立したとしてXの主位的請求を認めた。大阪高判昭52.10.28もこれを支持したため、Yが上告した。

要点

1. 行政処分が成立するには、行政庁の意思決定が何らかの形式で外部に表示されることが必要である
2. 行政行為の効力は、特段の定めがない限り、相手方が現実に了知し又は了知し得べき状態に置かれた時に生じ、成立時とは区別される

判旨

最高裁は、行政処分が有効に成立したといえるには、行政庁内部の意思決定や、その内容を書いた書面の用意だけでは足りず、その意思決定が「何らかの形式で外部に表示されることが必要」だとした。相手方の受領を要する処分では、さらに告知又は到達によって相手方が了知し得る状態に置かれて初めて、相手方に対する効力が生じるとも述べた。そのうえで、写しの交付は枠を確保するために「あたかも許可処分があったかのような状況を作出するためにされたものにすぎず」、Xへの許可は同意書の提出を待って原本を渡して行う予定で、Aらも了承していたから、「右交付をもってXに対する許可処分の外部的意思表示がされたものとみることはできない」とした。許可処分は未成立で有効な許可は存在しないとして、原判決を破棄した（一部自判、一部差戻し）。

観点 1

行政処分が成立するには、行政庁の意思決定が何らかの形式で外部に表示されることが必要である

行政行為は、要件の充足を前提に行政庁が意思を決め、それを外に向けて示すことで成立する。内部の決裁が済んだだけ、あるいは書面を作って手元に置いているだけでは、処分はまだ存在しない。本判決は、許可書の原本が作られ、日付も入っていたのに、成立を否定した。決め手は、写しの交付が通産局向けに許可があったような外観を作る目的にとどまり、Xへの許可は同意書提出後に原本を渡して行うとされ、受け取ったAらもその了解のうえで受け取っていた点である。書面の存在や日付ではなく、誰に、どんな趣旨で示されたかが成立の有無を左右する。

よくある誤り

• 行政庁内部で決裁が終わり許可書が作成されれば、相手方に何も示されていなくても処分は成立する（×）
• 許可書に記載された日付の時点で処分が成立したとみなされる（×）
• 本判決は、元売会社に代理権がなかったことを主な理由として成立を否定した（×。判決は写しの交付の目的と、Aらがそれを了承していたことを理由とした）

短答での問われ方

成立そのものを正面から問う肢は少ないが、予備2025問13アのように「意思決定と表示で成立し、同時に効力も生じる」という形で、成立の要件（決定＋表示）を前提知識として使わせる。成立要件の部分は正しく、誤りは「同時に効力発生」の部分にある点を見抜く。

論文での書き方

処分の存否が争点になる事案では、まず「行政庁の意思決定が何らかの形式で外部に表示されたこと」を成立の規範として立てる。あてはめでは、書面の作成日付よりも、交付の相手が名あて人本人か、交付の目的は何か、行政庁や受領者が処分を未了と理解していたかを拾う。成立が否定されれば申請への応答がない状態が続くので、不作為の違法確認訴訟（行訴法3条5項）や申請型義務付け訴訟の検討につなげる。

観点 2

行政行為の効力は、特段の定めがない限り、相手方が現実に了知し又は了知し得べき状態に置かれた時に生じ、成立時とは区別される

行政行為の成立（意思決定と外部への表示）と効力発生は別の段階である。本判決は、成立の要件を述べたのに続けて、相手方の受領を要する処分は、告知され又は到達すること、つまり相手方が了知し得る状態に置かれることで初めて相手方に対する効力を生じるとした。先例の最判昭29.8.24と同じ立場であり、最判平11.10.22も承認の効力は申請者に到達した時に生じるとする。行政庁が一方的に決めた処分が、相手方の知らないうちに効力を持てば不意打ちになるからである。したがって、発信時・決裁時・書面作成時に効力が生じるという説明は誤りで、逆に相手方が実際に読むまで効力が生じないというのも言い過ぎである。本件は成立の段階にすら至らなかった事案である。

よくある誤り

• 行政行為は表示によって成立し、それと同時に効力も発生する（×）
• 行政行為の効力は、行政庁が通知書を発送した時に生じる（×）
• 行政行為の効力が生じるには、相手方が現実に内容を了知することが常に必要である（×。了知し得べき状態に置かれれば足りる）

短答での問われ方

予備2019問14アは、効力発生時期を「現実に了知したか、了知し得べき状態に置かれたとき」とする記述で○。本判決と最判平11.10.22が根拠になる。予備2025問13アは、成立と同時に効力が生じるとする点が誤りで×。「発信時」「作成時」「同時に」の語が出たら疑う。

論文での書き方

出訴期間や処分の効力の始期が問題となる場面では、成立（決定＋外部表示）と効力発生（到達＝了知又は了知可能な状態）を分けて論じる。郵送された処分通知書を名あて人が受け取らなかった場合などは、了知し得べき状態に置かれたかを事実から判断し、到達の時点を確定させる。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2019年 第14問 ア直接

行政行為の効力が生ずるのは，特段の定めのない限り，相手方が現実に当該行政行為を了知したか，当該行政行為が相手方の了知し得べき状態に置かれたときである。

○正しい ×誤り

予備試験 2025年 第13問 ア直接

行政行為は、その要件が充足され、行政庁が意思決定をして、これを表示することによって成立し、同時にその効力が発生する。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 最判昭29.9.28対比書面で表示された処分は書面の作成で成立し、内部の意思と表示が食い違っても表示どおりの処分があるとした先例で、下級審はこれに依拠したが本判決は特殊な事情のもとで成立を否定した。
• 最判昭29.8.24同旨行政行為の効力は相手方に到達し了知し又は了知し得べき状態に置かれた時に生じるとした先例で、成立と効力発生の区別の土台となる。
• 最判平11.10.22同旨旧薬事法上の承認の効力は特別の定めがない限り申請者に到達した時に生じるとし、効力発生時期の肢の直接の根拠として並べて覚える。