判例集／行政法／呉市教研集会事件

呉市教研集会事件

重要度 A 行政法行政財産の目的外使用最判平18.2.7　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約11分

呉市教研集会事件（最判平18.2.7）は、教職員の団体が教育研究集会の会場として公立中学校を使うことを申し込んだのに、市の教育委員会が使用を許可しなかったことが違法かが問題になった判例です。最高裁は、学校施設を本来の目的以外に使わせるかは管理者の裁量に属するとしつつ、判断の材料の選び方や判断の過程に合理性があるかを審査し、具体的でない妨害のおそれを重くみて研修の側面などを十分考えなかった不許可は違法としました。行政裁量の判断過程を審査する手法を示した判例です。

事案

学校施設を教育以外に使わせる仕組み

公立学校は地方自治法244条の「公の施設」であるが、校舎や体育館といった学校施設そのものは同法238条4項の行政財産に当たる。学校教育のために使う場面は244条の規律を受けるのに対し、それ以外の用途に使わせるには同法238条の4第4項（現7項）の許可が要る。同項は「その用途又は目的を妨げない限度において」使用を許可できると定め、学校教育法85条（現137条）は「学校教育上支障のない限り」社会教育その他公共のために利用させることができるとする。さらに学校施設の確保に関する政令3条は、学校教育の目的以外の使用を原則として禁じ、管理者または校長の同意がある場合などを例外としている。

校長の了承から一転して断られるまで

広島県内の公立小中学校等の教職員でつくる職員団体は、昭和26年から毎年、教育研究集会を開いてきた。第16次を除き第48次まで学校施設が会場となり、県内で使用が許可されなかった例はなかった。集会は授業実践の成果を発表し討議する場である一方、人事や勤務条件を扱う分科会もあり、労働運動の側面も強かった。団体は第49次集会を土曜・日曜の2日間、呉市立中学校で開くことにして校長に口頭で申し込み、校長は職員会議で異議が出なかったため差し支えないと答えた。ところが市の教育長が校長を呼び、過去の集会で右翼団体の街宣車が押しかけ住民から苦情が出たことを挙げて使用させないよう求め、校長も了承して団体に断りの連絡をした。

不許可処分と国家賠償請求

団体があらためて使用許可申請書を出すと、市教育委員会は不許可処分をした。通知書の理由は「混乱を招き、児童生徒に教育上悪影響を与え、学校教育に支障を来すことが予想される」というものであった。もっとも、処分の時点でこの集会に対する具体的な妨害の動きは認定されていない。団体の刊行物には学習指導要領や国旗・国歌の指導に批判的な記載があったが、抽象的な表現にとどまっていた。県教育委員会と団体の対立も激しくなっていた。集会は結局、市の福祉会館など7つの公共施設に分かれて開かれた。団体は市に国家賠償を求め、第一審（広島地判平14.3.28）と原審（広島高判平15.9.18）はいずれも請求を一部認容したため、市が上告した。

要点

学校教育上の支障があれば許可できず、支障がなくても当然に許可しなければならないわけではない
裁判所は判断をやり直すのではなく、判断要素の選択と判断過程の合理性を審査する
従前の許可の運用は、直ちに不許可を違法にはしないが、裁量権濫用の判断で考慮される
抽象的な妨害のおそれを重くみて、研修の側面と施設の必要性を軽くみた不許可は違法である
学校施設の目的外使用は、集会用の公の施設の利用拒否とは判断枠組みが異なる

判旨

上告棄却。学校施設は「本来学校教育の目的に使用すべきものとして設置され」、目的外の使用が基本的に制限されているから、目的外使用の許否は原則として管理者の裁量に属する。学校教育上の支障があれば許可できず、支障がなくても「当然に許可しなくてはならないものではなく」、合理的な裁量判断で不許可にできる。司法審査は、裁量権の行使であることを前提に「その判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討し」、判断が「重要な事実の基礎を欠くか、又は社会通念に照らし著しく妥当性を欠く」場合に限り違法とする。本件では、妨害のおそれが具体的でなく休校日の開催であったのにこれを重くみ、自主的研修の側面や学校施設を使う必要性を十分に考慮していないとして、不許可処分は違法とされた。

観点 1

学校教育上の支障があれば許可できず、支障がなくても当然に許可しなければならないわけではない

学校施設の目的外使用の許否は、原則として管理者の裁量に委ねられる。根拠は、地方自治法238条の4第4項（現7項）と学校教育法85条（現137条）が「できる」と定める文言に加え、学校施設が道路や公民館と違って本来は学校教育のための施設であり、他の用途が基本的に制限されているという性質である。ただし裁量の幅は両方向に同じではない。支障がある場合は許可できない（この限りで法に縛られる）。支障がない場合も許可が義務づけられるのではなく、施設の目的・用途と使用の目的・態様との関係を踏まえた合理的な判断で不許可にできる。支障には物理的なものだけでなく、児童生徒への精神的な悪影響や、将来の支障のおそれが明白な場合も含まれる。

よくある誤り

学校教育上支障がない場合には原則として許可すべきで、不許可は裁量権の逸脱・濫用となる（×。支障がなくても合理的な裁量判断で不許可にできる）
学校教育上支障があっても、管理者の裁量で使用を許可することができる（×。支障があれば許可できないことは明らか）
学校教育上の支障とは、施設の物理的な支障に限られる（×。精神的悪影響や将来の支障のおそれが明白な場合も含む）
職員団体にとって使用の必要性が大きければ、管理者は使用を受忍しなければならない（×。そのような義務はない）

短答での問われ方

判決文の言い回しがほぼそのまま出る。「支障がないからといって当然に許可しなくてはならないものではなく」を「支障がなければ原則として許可すべき」にすり替える誤りが定番で、予備H29第16問ウがこの型である。正しい判示をそのまま置いた肢は予備R4第15問ア、司法H23第25問イ。司法H23第25問アは「支障があれば許可できない」という側だけを問うており、裁量があるから何でもできると考えると誤る。

論文での書き方

裁量の有無は、根拠規定の文言（「できる」「妨げない限度」「支障のない限り」）と処分の性質（本来の用途以外への使用を例外的に認めるもの）の二つから導く。文末が「できる」であることだけで結論を出さず、支障がある場合は許可が禁じられ、支障がない場合に限って許否の裁量が働く、と場面を分けて書く。

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2022年第15問ア直接

公立学校施設の目的外使用を許可するか否かは、原則として、当該学校施設の管理者の裁量に委ねられており、学校教育上支障がないからといって当然に許可しなくてはならないものではなく、行政財産である学校施設の目的及び用途と目的外使用の目的、態様等との関係に配慮した合理的な裁量判断により使用許可をしないこともできる。

予備試験 2017年第16問ウ直接

公立学校施設の目的外使用を許可するか否かは，原則として，管理者の裁量に委ねられているものと解されるが，学校施設の設置目的に照らせば，学校教育上支障がない場合には原則として許可すべきものであり，学校教育上の支障がないにもかかわらず不許可とすることは管理者の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となる。

司法試験 2011年第25問ア直接

管理者は，学校教育上支障があれば使用を許可することができない。

司法試験 2011年第25問イ直接

管理者は，学校教育上の支障がないからといって当然に許可しなくてはならないものではなく，行政財産である学校施設の目的及び用途と目的外使用の目的，態様等との関係に配慮した合理的な裁量判断により使用許可をしないこともできる。

観点 2

裁判所は判断をやり直すのではなく、判断要素の選択と判断過程の合理性を審査する

裁量処分の司法審査は、裁判所が管理者と同じ立場で結論を出し直し、食い違えば違法とする方法（判断代置）ではない。裁量権の行使としてされた判断であることを前提に、どの事情を取り上げ、どう評価したかという過程に不合理がないかを点検する。そのうえで、判断が重要な事実の基礎を欠くか、社会通念に照らし著しく妥当性を欠く場合に限って違法とする。つまり、結論の著しい不当だけを見る従来型の社会観念審査の枠を保ちながら、考慮事項の審査をそこにつなげて審査を深くした点に特徴がある。この方法には、何を考慮すべき事項とし、どれだけの重みを与えるかの基準がはっきりしないという弱点も指摘されている。

よくある誤り

本判決の審査方法は、裁判所が全面的に当否を審査し直し、結論が行政庁と異なれば違法とするものである（×。それは判断代置であり、本判決は判断過程に着目する）
裁量処分である以上、裁判所は考慮すべき事項を考慮していないことを理由に違法と判断することはできない（×）
判断過程に不合理な点が一つでもあれば、社会通念上の妥当性を問うまでもなく直ちに違法となる（×。過程の不合理の結果として著しく妥当性を欠くことが要る）
本判決は裁量を否定したうえで不許可処分を違法とした（×。裁量を認めたうえでその逸脱・濫用を認めた）

短答での問われ方

規範部分は司法H23第25問ウがそのまま問う。審査方法の性質は予備R5第15問が正面から扱い、アは判断代置との取り違え、イは基準の不明確さという問題点の指摘である。予備H25第15問イ・司法H25第26問イは、あてはめ部分の判示を示して「裁量を前提に考慮事項に着目した審査」と位置づけさせる。司法H22第31問アは、条文が考慮事項を定めていなくても考慮不尽を理由に違法とできるかを問う。判断代置を否定する同じ発想は、懲戒処分（予備H25第15問ウ、予備R4第15問イ）や退学処分（予備H27第16問ア）の肢でも使える。

論文での書き方

規範は「判断要素の選択や判断過程に合理性を欠く結果、処分が社会通念に照らし著しく妥当性を欠くと認められる場合に、裁量権の逸脱・濫用として違法となる」と立てる（行訴法30条）。考慮不尽・他事考慮・評価の明白な不合理を指摘するだけで止めず、それらを総合して著しく妥当性を欠くといえるかまで結論づける。

論証カード

行政裁量の司法審査（判断過程審査）

本件処分に裁量が認められる場合、裁判所はいかなる基準で違法性を判断するかが問題となる。裁量の存否は、根拠規定の文言（不確定概念や「できる」の用語）と、処分の性質（専門技術性・政策性・利害調整の必要）の両面から判断する。裁

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この観点で解ける過去問（7肢）

司法試験 2011年第25問ウ直接

管理者の裁量権の行使が逸脱濫用に当たるか否かの司法審査においては，その判断が裁量権の行使としてされたことを前提とした上で，その判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討し，その判断が，重要な事実の基礎を欠くか，又は社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限って，裁量権の逸脱又は濫用として違法となるとすべきものである。

予備試験 2023年第15問ア直接

本判決による審査方法は、裁判所が裁量処分について、全面的にその当否を審査し直し、裁判所が出した結論と行政庁の処分内容とが異なる場合に、当該裁量処分が違法となると判断するもので、これにより密度の高い審査を行うことができるという特徴がある。

予備試験 2023年第15問イ直接

本判決による審査方法については、いかなる判断要素を選択し、その評価をどのように行うのかという点に関し、基準が明確ではないという問題点が指摘できる。

司法試験 2010年第31問ア直接

地方自治法第238条の4第7項は，地方公共団体の行政財産の管理者が，行政財産の用途又は目的を妨げる場合にはその使用を許可してはならない旨を定めているが，行政財産の使用を許可するために考慮すべき事項は定めていない。したがって，最高裁判所の判例によれば，裁判所が，地方公共団体の行政財産の管理者が考慮すべき事項を考慮していないことを理由に挙げて，同項による使用不許可処分を違法と判断することはできない。（参照条文）地方自治法第238条の4 1～6 （略）7 行政財産は，その用途又は目的を妨げない限度においてその使用を許可することができる。8，9 （略）

予備試験 2013年第15問ウ対比

公務員の懲戒処分に関し，裁判所が当該処分の適否を審査するに当たっては，　「懲戒権者の裁量権の行使に基づく処分が社会観念上著しく妥当を欠き，裁量権を濫用したと認められる場合に限り違法であると判断すべきものである」とした最高裁判所の判決は，裁判所が行政庁と同一の立場に立ってした判断と行政庁がした判断との間に食い違いがあれば行政庁の判断を違法と判定する方法を採ったものといえる。

司法試験 2013年第26問ウ対比

公務員の懲戒処分に関し、裁判所が当該処分の適否を審査するに当たっては、「懲戒権者の裁量権の行使に基づく処分が社会観念上著しく妥当を欠き、裁量権を濫用したと認められる場合に限り違法であると判断すべきものである」とした最高裁判所の判決は、裁判所が行政庁と同一の立場に立ってした判断と行政庁がした判断との間に食い違いがあれば行政庁の判断を違法と判定する方法を採ったものといえる。

予備試験 2022年第15問イ対比

懲戒権者が国家公務員に対して行う懲戒処分は、それが社会観念上著しく妥当を欠いて裁量権を付与した目的を逸脱し、これを濫用したと認められる場合でない限り、その裁量権の範囲内にあるが、免職処分は、著しい不利益を伴うものであることから、裁判所が当該処分の適否を審査するに当たり、懲戒権者と同一の立場に立って、懲戒処分として免職処分を選択すべきと認められないと判断した場合は、その裁量権の範囲を逸脱し、又はこれを濫用したと認められ、違法となる。

観点 3

従前の許可の運用は、直ちに不許可を違法にはしないが、裁量権濫用の判断で考慮される

同じ目的の申請を物理的支障がない限り許可してきた運用があっても、今回だけ違う扱いをすることがそれだけで裁量権の濫用になるわけではない。しかし判決は、従前の運用が、使用目的が相当であることや、異なる扱いをした動機が不当であることをうかがわせる場合があり、また「比例原則ないし平等原則の観点から」濫用の有無を判断する際に考慮される要素となりうることを認めた。本件でも、ほぼ毎回学校施設が使われてきた経緯は大きな考慮要素とされている。考慮事項に着目する審査と、比例原則・平等原則による統制とは、どちらか一方だけが働く関係ではない。なお、従前の運用を理由に、拒否の正当な理由を市が立証しなければならないとした原審の説示は誤りとされた。

よくある誤り

従前の許可の運用は、裁量権濫用に当たるか否かの判断において考慮すべき要素とはならない（×。考慮すべき要素となりうる）
従前許可してきた以上、従前と異なる取扱いをすることは直ちに裁量権の濫用となる（×。直ちに濫用となるものではない）
判断過程に着目する審査方法の下では、平等原則や比例原則の観点は考慮すべき要素にならない（×。両者は排他的ではない）
従前の運用がある場合、不許可とする正当な理由は市が立証しなければならない（×。この原審の説示は是認されなかった）

短答での問われ方

司法H23第25問エは「考慮すべき要素となるということはできない」と言い切って誤りにしている。予備R5第15問ウは、同じ内容を「平等原則や比例原則の観点は考慮すべき要素にはならない」という形で問う。いずれも、判決が従前の運用について「直ちに濫用とはならない」と「考慮要素にはなる」の二段で述べていることを知っていれば解ける。片方だけを覚えていると逆の誤りを選びやすい。

論文での書き方

先例・運用と異なる処分が問題になる事案では、運用の存在だけで違法とせず、使用目的の相当性を裏づける事情、異なる扱いの動機の不当性を推認させる事情として拾い、平等原則・比例原則の観点から重みを与えて判断過程審査の中に組み込む。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2011年第25問エ直接

従前，同一目的での使用許可申請を物理的支障のない限り許可してきたという運用があったとしても，そのような従前の許可の運用が裁量権濫用に当たるか否かの判断において考慮すべき要素となるということはできない。

予備試験 2023年第15問ウ直接

本判決による審査方法によれば、従来の裁量処分の審査において用いられてきた平等原則や比例原則の観点は、裁量処分の審査に当たり考慮すべき要素にはならない。

観点 4

抽象的な妨害のおそれを重くみて、研修の側面と施設の必要性を軽くみた不許可は違法である

管理者は、使用の日時・場所・目的・態様、許可した場合の弊害、許可しない場合の申請者側の不都合などを総合して判断する。本件で不許可に傾く事情は、街宣活動による混乱と、指導要領等に批判的な集会がもたらす教育上の悪影響であった。しかし、妨害の動きは具体的でなく、開催日は休校日で生徒への影響は間接的にとどまり、刊行物の記載も抽象的であった。許可に傾く事情は、教員の自主的研修として教育公務員特例法の趣旨に沿う面があること、教育用具がそろう学校施設を使う必要性が高いことであった。判決は前者を重くみすぎ、後者を十分に考慮していないとした。校長がいったん了承した後に市教委が覆したこと、教育委員会と団体の対立が背景にあったことも指摘されている。

よくある誤り

妨害活動による混乱のおそれは、およそ不許可の理由として考慮することができない（×。具体的なおそれが認められるときは考慮して不許可とすることもありうる）
過去に街宣活動があった以上、混乱のおそれを理由とする不許可は裁量の範囲内である（×。本件では具体的な妨害の動きがなく、休校日の開催であった）
本判決は、考慮してはならない事項を考慮したか否かだけを審査した（×。どの事情をどれだけ重くみたかという評価の合理性まで審査した）
集会に労働運動の側面がある以上、教育上の悪影響があるとの評価は合理的である（×。自主的研修の側面を排除するほどではないとされた）

短答での問われ方

予備H25第15問イ・司法H25第26問イは、「重視すべきでない考慮要素を重視」「当然考慮すべき事項を十分考慮しておらず」という結論部分を引いて判決の性格を問う。考慮したかしないかだけでなく、重みづけまで審査している点を押さえる。同じく考慮すべき事項を落としたことが違法の理由になる例として、剣道実技の代替措置を検討しなかった退学処分等（予備R4第15問エ）、都市計画決定（司法H22第31問イ、予備H27第16問ウ）がある。

論文での書き方

あてはめは、事情を一つずつ拾い、①不許可に傾く事情か許可に傾く事情か、②根拠規定の趣旨に照らしてどれだけの重みを与えるべきかを評価する。弊害は抽象的なおそれか具体的なおそれか、影響は直接か間接かを区別する。処分の経緯や背景にある対立は、動機の不当性をうかがわせる事情として添える。

論証カードランク S

判断過程審査の当てはめ手順（考慮事項の仕分け・第三者機関の関与）

裁量処分を判断過程審査の枠組みで審査する場合、どのような手順で当てはめるかが問題となる。裁量処分は、判断の過程に合理性を欠く結果として処分が社会通念上著しく妥当性を欠くと認められるとき、裁量権の逸脱・濫用として違法となる

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この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2013年第15問イ直接

学校施設の目的外使用許可に関し，「本件中学校及びその周辺の学校や地域に混乱を招き，児童生徒に教育上悪影響を与え，学校教育に支障を来すことが予想されるとの理由で行われた本件不許可処分は，重視すべきでない考慮要素を重視するなど，考慮した事項に対する評価が明らかに合理性を欠いており，他方，当然考慮すべき事項を十分考慮しておらず，その結果，社会通念に照らし著しく妥当性を欠いたものということができる」とした最高裁判所の判決は，学校施設の目的外使用許可の判断が管理者の裁量に委ねられることを前提として，裁量処分をする際の考慮事項に着目した司法審査の在り方を示したものといえる。

司法試験 2013年第26問イ直接

学校施設の目的外使用許可に関し、「本件中学校及びその周辺の学校や地域に混乱を招き、児童生徒に教育上悪影響を与え、学校教育に支障を来すことが予想されるとの理由で行われた本件不許可処分は、重視すべきでない考慮要素を重視するなど、考慮した事項に対する評価が明らかに合理性を欠いており、他方、当然考慮すべき事項を十分考慮しておらず、その結果、社会通念に照らし著しく妥当性を欠いたものということができる」とした最高裁判所の判決は、学校施設の目的外使用許可の判断が管理者の裁量に委ねられることを前提として、裁量処分をする際の考慮事項に着目した司法審査の在り方を示したものといえる。

司法試験 2010年第31問イ応用

最高裁判所の判例によれば，裁判所は，地方公共団体が判断の過程において考慮すべき事情を考慮していないことを理由に挙げて，地方公共団体による都市施設に関する都市計画の決定の内容が社会通念に照らし著しく妥当性を欠き違法であると判断することができる。

予備試験 2022年第15問エ応用

宗教的信条と相容れないことから剣道実技に参加しなかったことにより体育科目の成績が認定されなかった学生に対する市立高等専門学校の校長の原級留置処分及び退学処分は、代替措置を採ることが実際上可能であった場合であっても、当該学生が、剣道実技が必修でない学校を選択することができ、かつ、当該学校の入学手続時に剣道実技が必修であることを知っていた場合は、その裁量権の範囲を超える違法なものとはならない。

観点 5

学校施設の目的外使用は、集会用の公の施設の利用拒否とは判断枠組みが異なる

公立学校は公の施設であるが、学校教育以外の目的で施設を使わせる場面は、行政財産の目的外使用許可（地方自治法238条の4）として扱われる。判決は、学校施設を「一般公衆の共同使用に供することを主たる目的とする道路や公民館等の施設」と対比し、本来の用途以外の使用が基本的に制限されていることから管理者の裁量を導いた。これに対し、市民会館のように集会の用に供することを本来の目的とする施設では、正当な理由がない限り利用を拒めず（同法244条2項）、条例の不許可事由も集会の自由との関係で限定して解釈される（最判平7.3.7）。同じく集会のための使用拒否であっても、施設の本来の用途に沿う利用か、用途外の利用かで出発点が分かれる。

よくある誤り

学校施設も公の施設であるから、正当な理由がない限り目的外使用の申請を拒むことはできない（×。目的外使用は行政財産の使用許可として管理者の裁量に委ねられる）
学校施設の目的外使用の不許可は、明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見される場合に限り許される（×。それは市民会館の利用拒否についての枠組みである）
公立学校は行政財産であって公の施設には当たらない（×。公立学校は公の施設であり、その物的要素である学校施設が行政財産に当たる）

短答での問われ方

短答では本判決の判示そのものを問う肢が中心で、施設の種類による違いを直接問う肢は行政法では見当たらない。ただし司法H23第25問は、道路や公民館等と対比した判示部分を問題文に引いたうえで続きを問うており、対比の理解が前提になっている。憲法では市民会館の使用不許可についての限定解釈が繰り返し問われ（司法R7第7問ウ）、こちらの枠組みを学校施設の事案に持ち込まないことが大切である。

論文での書き方

施設の使用拒否が問題になったら、まずその使用が施設の設置目的に沿うものか、目的外かを確定する。目的外であれば本判決の枠組みで裁量を認めて判断過程を審査し、設置目的に沿う集会利用であれば地方自治法244条と集会の自由から拒否事由を絞る。本判決も妨害のおそれは具体的であることを求めており、この点で考え方が通じることに触れると射程の理解が示せる。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2025年第7問ウ対比

最高裁判所は、市民会館の使用を許可してはならない事由として条例の定める「公の秩序をみだすおそれがある場合」とは、当該会館における集会の自由を保障することの重要性よりも、当該会館で集会が開かれることによって、人の生命、身体又は財産が侵害され、公共の安全が損なわれる危険を回避し、防止することの必要性が優越する場合をいうものと限定して解すべきであるとした。