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国による不服申立てと「固有の資格」

重要度 A 行政法固有の資格最判令2.3.26　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約7分

国による不服申立てと「固有の資格」（最判令2.3.26）は、沖縄防衛局が辺野古沖の埋立て承認の取消しに対し国土交通大臣へ審査請求をしたことが、行政不服審査法上許されるかが問題になった判例です。最高裁は、「固有の資格」を国の機関等だからこそ立てる、一般私人が立てない立場と定義し、埋立ては国も私人も知事の処分を受けて初めて行え、その規律も実質的に同じだから、固有の資格には当たらないとしました。国の機関に対する処分に行政不服審査法が適用されるかの判断基準を示した判例です。

事案

埋立ての承認と国の機関の不服申立て

公有水面を埋め立てるには、国以外の者は都道府県知事の免許を、国は知事の承認を受ける（公有水面埋立法42条1項）。都道府県が処理するこの事務は法定受託事務であり、知事の処分に不服がある者は所管の大臣に審査請求ができる（地方自治法255条の2第1項1号）。他方、行政不服審査法7条2項は、国の機関等が「固有の資格」で相手方となる処分には同法を適用しないと定める。また地方自治法245条3号は、審査請求に対する裁決を「国の関与」から外している。

承認の取消しから裁決まで

普天間飛行場の代替施設を名護市辺野古沖などに設けるとの2010年の閣議決定を受け、沖縄防衛局は2013年、当時の知事に埋立ての承認を求め、承認を得た。ところが、承認の後に軟弱地盤が見つかったことなどから承認の要件を満たさなくなったとして、2018年8月に聴聞の通知がされ、聴聞を経て承認を取り消す処分がされた。沖縄防衛局は、国の機関でありながら、この処分に不服があるとして国土交通大臣に審査請求をし、大臣は取消処分を取り消す裁決をした。

県知事の訴えと下級審

新たに就任した知事は、この裁決は違法な「国の関与」であるとして国地方係争処理委員会に審査を申し出たが、委員会は裁決が審査対象の関与に当たらないとして申出を却下した。そこで知事は地方自治法251条の5に基づき裁決の取消しを求めて提訴した。第一審の福岡高裁那覇支部（令元.10.23）は裁決は関与に当たらないとして訴えを却下し、知事の上告受理申立てを最高裁が受理した。

要点

「固有の資格」とは、国の機関等であるからこそ立ち得る、一般私人が立ち得ない立場をいう。
「固有の資格」の有無は、実施主体が国の機関等に限られるか、地位の取得で特別扱いがあるかを考慮して決め、埋立承認は当たらない。
審査請求に対する裁決は「国の関与」から除かれるので、「固有の資格」が否定されれば大臣の裁決は関与の訴訟で争えない。

判旨

最高裁は、行政不服審査法7条2項は国の機関等に対する処分のうち国民の権利利益の救済という制度目的になじまないものを適用除外とする趣旨だとし、「固有の資格」を「国の機関等であるからこそ立ち得る特有の立場」、すなわち一般私人が立ち得ない立場と定義した。判断では不服申立てで審査の対象となる規律に着目し、事務事業の実施主体が国の機関等に限られるか、限られなくても地位の取得で国の機関等が優先されるなど特別に扱われるかを考慮する。埋立ては国も私人も知事の処分を受けて初めて適法に実施でき、処分を受けるための規律も実質的に同じであるから、名称や実施過程の規律の差を考えても「固有の資格」には当たらないとした。

観点 1

「固有の資格」とは、国の機関等であるからこそ立ち得る、一般私人が立ち得ない立場をいう。

行政不服審査法は国民の権利利益の救済を目的とする（1条1項）。そこで7条2項は、国の機関や地方公共団体等に対する処分のうち、この目的にそぐわないもの、すなわち相手方が「固有の資格」で受ける処分を適用除外にした。本判決は、この趣旨から「固有の資格」を、国の機関等であるからこそ立ち得る特有の立場、言い換えれば一般私人が立ち得ない立場と定義した。行政手続法4条1項にも同じ言葉の適用除外があり、同じ意味で理解されている。国の機関に対する処分だというだけで直ちに適用除外になるわけではない点が核心である。

よくある誤り

国の機関に対する処分である以上、常に「固有の資格」で受ける処分として行政不服審査法の適用が除外される（×。私人と同じ立場で受ける処分なら適用される）
「固有の資格」とは国の事務を処理する立場をいう（×。一般私人が立ち得ない立場かどうかが基準）
「固有の資格」は公益目的の事業を行う立場をいう（×。目的の公益性は基準ではない）

短答での問われ方

予備2023年問24イは、定義（国の機関等であるからこそ立ち得る特有の立場）と考慮要素を判決のとおりに並べた肢で、○である。定義を「国の事務を処理する立場」「公益目的の事業を行う立場」「国の機関であること自体」に置き換えた肢は×にする。行政手続法4条1項にも同じ言葉の適用除外があり、国や地方公共団体に対する処分でも、私企業と同じ立場で事業を行う場合のように「固有の資格」でなければ両法が適用されることを押さえる。

論文での書き方

国の機関等が審査請求をした事案や、地方公共団体が処分の名宛人となる事案で使う。まず7条2項の趣旨（国民の権利利益の救済になじまない処分を除く）を示し、そこから「一般私人が立ち得ない立場」という定義を導く。定義は判決の言葉で正確に書く。あてはめに入る前に、国の機関が相手方だというだけでは適用除外にならないことを一言断っておくと、次の判断要素の検討につながる。行政手続法4条1項の適用の可否が問われた場合も同じ定義で論じてよい。

この観点で解ける過去問（1肢）

予備試験 2023年第21問エ対比

地方公共団体の長が情報公開条例に基づいてした自衛隊庁舎の設計図面の公開決定に対して国が提起する、当該決定の取消しを求める訴えは、国が建物の所有者として有する固有の利益が侵害されることを理由とするものであっても、行政主体間の権限の行使に関する紛争に該当し、法第6条の機関訴訟である。

観点 2

「固有の資格」の有無は、実施主体が国の機関等に限られるか、地位の取得で特別扱いがあるかを考慮して決め、埋立承認は当たらない。

不服申立ては処分の適否・当否を審査する手続であるから、判断では当該処分に係る規律のうち審査の対象となるものに着目する。事業を行うために受ける処分では、①その事業の実施主体が国の機関等に限られているか、②限られないなら事業を行える地位の取得で国の機関等が私人より優先されるなど特別扱いされているか等を考慮する。国も私人も処分を受けて初めて適法に事業ができ、処分を受けるための要件等が実質的に同じなら、名称に特例があっても「固有の資格」は否定される。埋立承認は免許と要件が共通で、効果も適法に埋め立てられる地位の付与で同じであるから、承認後の監督の差などを考えても否定された。

よくある誤り

私人は「免許」、国は「承認」と処分の名称が異なるから、国の機関は「固有の資格」で承認を受ける（×。名称の特例は決め手でない）
竣工後の手続や知事の監督権限など処分後の規律に差異がある以上、「固有の資格」が認められる（×。審査の対象となる規律、つまり処分要件等に着目する）
事業の実施主体が国の機関等に限られていない場合には、それだけで「固有の資格」は否定される（×。地位取得での優先など特別扱いの有無も考慮する）

短答での問われ方

予備2023年問24イは、考慮要素として、実施主体が国の機関等に限られているか、限られていなくても地位の取得で国の機関等が一般私人に優先するなど特別に扱われているかを挙げた肢で、○である。この2つの要素を「処分の名称が異なるか」「処分後の監督に差があるか」に入れ替えた肢や、埋立承認について固有の資格を認め審査請求はできないとする肢は×にする。

論文での書き方

規範として、審査対象となる規律に着目し、実施主体の限定と地位取得の特別扱いを考慮する、要件等が実質的に同じなら名称の特例があっても否定、と順に示す。あてはめでは、要件条文の共通性（埋立てなら4条と42条3項）と処分の効果の同一性を確認し、処分後の規律の差は判断の対象外か決定的でないと評価する。処分後の規律を重く見るべきだとの批判があることも射程として意識する。

この観点で解ける過去問（1肢）

予備試験 2023年第24問イ直接

法第7条第2項に規定する「固有の資格」とは、一般私人とは異なり、国の機関等であるからこそ立ち得る特有の立場をいい、その資格の有無は、処分に係る事務又は事業の実施主体が国の機関等に限られているか否か、また、限られていない場合であっても当該事務又は事業を実施し得る地位の取得について、国の機関等が一般私人に優先するなど特別に取り扱われているか否か等を考慮して判断すべきものである。

観点 3

審査請求に対する裁決は「国の関与」から除かれるので、「固有の資格」が否定されれば大臣の裁決は関与の訴訟で争えない。

国の関与（是正の指示など）に不服のある地方公共団体の執行機関は、国地方係争処理委員会に審査を申し出ることができ（地方自治法250条の13第1項）、結果に不服があれば251条の5の訴訟で関与の取消しを求められる。申し出るのは関与を受けた地方公共団体の側であり、国の行政庁の側から申し出る仕組みではない。ところが245条3号は審査請求に対する裁決を「国の関与」から除いている。もっとも、沖縄防衛局が「固有の資格」で処分の相手方となっていたなら、そもそも審査請求ができず、大臣の判断は同号の裁決といえなくなる。そこで「固有の資格」の有無が訴えの適否を決める前提問題となった。本判決はこれを否定したから、大臣の裁決は同号の裁決であり、このルートでは争えないことになる。

よくある誤り

審査請求に対する大臣の裁決は、国の機関が審査請求人であれば、常に地方自治法上の「国の関与」として国地方係争処理委員会への申出と訴訟で争える（×。245条3号が裁決を関与から除いている）
国の機関が「固有の資格」で処分の相手方となる場合も、行政不服審査法による審査請求ができる（×。7条2項で適用除外）
国と地方公共団体の間に紛争が生じたときは、国の行政庁も、地方公共団体の執行機関を相手方として国地方係争処理委員会に審査の申出ができる（×。申出をするのは関与を受けた地方公共団体の執行機関である）

短答での問われ方

司法2010年問40ウは、法定受託事務に対する大臣の是正の指示について、知事が国地方係争処理委員会に審査を申し出て、結果に不服があれば裁判所に提訴できるとする肢で、○である。予備2019年問24エは、国の行政庁の側が地方公共団体の執行機関を相手方として審査の申出ができるとする肢で、×である。裁決は関与から除かれ、その前提として固有の資格が問題になるという本判決の筋を正面から問う肢はまだ無いが、245条3号と行政不服審査法7条2項の組合せとして備えておく。

論文での書き方

国と地方公共団体の紛争を問う事例では、まず争い方を選ぶ。国の行為が「国の関与」に当たれば係争処理委員会への申出と251条の5の訴訟、当たらなければ抗告訴訟など他の訴訟を検討する。裁決であれば245条3号で関与から外れるのが原則だが、審査請求人が国の機関であるときは、行政不服審査法7条2項の「固有の資格」に当たらないかを先に論じ、本判決の規範であてはめる。射程として、法定受託事務の審査請求を所管大臣が裁決する仕組みそのものが国の介入の通路になるという問題が背後にあることも意識する。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2010年第40問ウ応用

知事が担任する法定受託事務に対し大臣が是正の指示を行った場合において，当該知事は，国地方係争処理委員会に対して審査の申出をすることができ，審査の結果に不服があるときは，裁判所に提訴することができる。

予備試験 2019年第24問エ応用

地方公共団体の事務の処理について，当該地方公共団体と国との間で紛争が生じた場合，国の行政庁は，国地方係争処理委員会に対し，当該地方公共団体の執行機関を相手方として，審査の申出をすることができる。