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審査請求の相手方たる行政庁

重要度 A 行政法審査請求先の行政庁最判令3.1.22　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約7分

審査請求の相手方たる行政庁（最判令3.1.22）は、県の病院事業の管理者が開示請求に応じないことについて、知事宛てにした審査請求や、知事を県の代表者とした訴えが適法かが問題になった判例です。最高裁は、地方公営企業の業務執行については管理者が県を代表し知事は代表権を持たず、知事は管理者の上級行政庁（指揮監督する上の行政庁）にも当たらないから、審査請求は管理者にすべきだとして、訴えをすべて不適法としました。審査請求先と、訴訟で地方公共団体を代表する者を考える判例です。

事案

地方公営企業と管理者の仕組み

兵庫県では、県の病院事業に地方公営企業法の規定が全部適用され、病院事業の管理者が置かれていた。同法上、管理者は業務の執行について原則として県を代表し（8条1項）、知事が管理者に指示できるのは同法16条の定める場合に限られる。県の個人情報保護条例は、この管理者を病院の保有個人情報についての実施機関とし、開示決定等の権限を与えていた。

開示請求の放置と知事宛ての審査請求

Xは、自分が任意後見人を務める叔父の診療記録等について、条例に基づき管理者に開示を請求した。条例は本人以外の請求権を未成年者や成年被後見人の法定代理人に限っていたため、管理者は任意後見人には請求権がないと説明しただけで、開示決定等をしなかった。Xはこの不作為について、審査庁を知事と書いた審査請求書を知事宛てに出した。知事は裁決をせず、管理者が却下の裁決をした。

訴えと下級審

Xは県を被告とし、訴状に代表者を知事と書いて、管理者のした裁決の取消し、知事の不作為の違法確認、知事に認容裁決を義務付けること、管理者の不作為を理由とする慰謝料（国家賠償）を求めた。一審（神戸地判平30.11.9）は、裁決取消しと国家賠償については県を代表するのは管理者なのにXが代表者の補正命令に応じなかったとして、知事の不作為を争う二つの訴えについては知事が管理者の上級行政庁でなく法令に基づく審査請求がないとして、すべて却下した。控訴審（大阪高判令元.8.29）は、県の代表者が管理者だけなのか、審査請求先が管理者なのかは一義的に明確でないから却下は相当でないとして、一審判決を取り消して差し戻した。そこで県が上告受理を申し立てた。

要点

長の一般的指揮監督権が及ばない地方公営企業の管理者には上級行政庁が無く、審査請求は管理者自身にする。
地方公営企業の業務執行に関する訴訟で地方公共団体を代表するのは管理者であり、長は代表権を持たない。
知事宛ての審査請求でも、管理者への請求として扱われ裁決されたときは、知事に応答義務は無く知事の不作為は争えない。

判旨

最高裁は、地方公営企業法が業務の執行を原則として管理者に委ねていることから、業務の執行に関し「管理者が当該地方公共団体の代表権を有する場合には、当該地方公共団体の長はその代表権を有しない」とした。本件の不作為と裁決は病院事業の業務執行に関するから、裁決取消しと国家賠償の訴えで県を代表するのは管理者であり、知事を代表者としたまま補正に応じない訴えは不適法である。また、長の一般的指揮監督権は排除され、開示決定等について知事の指揮監督を認める法令もないから、知事は管理者の上級行政庁に当たらず、審査請求は管理者にすべきである。本件審査請求は管理者への請求として扱われ裁決されたので知事に応答義務はなく、不作為の違法確認と義務付けの訴えも不適法とした。原判決を破棄し、却下した一審判決への控訴を棄却した。

観点 1

長の一般的指揮監督権が及ばない地方公営企業の管理者には上級行政庁が無く、審査請求は管理者自身にする。

行政不服審査法4条1号は、処分庁・不作為庁に上級行政庁がないときはその庁に、あるときは原則として最上級行政庁に審査請求をすべきとする。本判決は、知事が管理者の「上級行政庁」に当たるかを、組織図上の上下ではなく、管理者に対する指揮監督権を持ち不作為を是正する職責・権限があるかで判断した。地方公営企業法16条は長の指示を限られた場面に絞っており、一般的指揮監督権は排除されている。本件の開示決定等について知事の指揮監督を認める法令もないため、知事は上級行政庁でなく、審査請求先は管理者となる。長は地方公共団体を統轄するから常に上級行政庁だ、と短絡しないことが要点である。

よくある誤り

地方公共団体の機関がした処分・不作為についての審査請求は、常にその地方公共団体の長に対してすべきである（×。長に指揮監督権が無ければ上級行政庁に当たらない）
管理者は長が任命する職員であるから、長は当然に管理者の上級行政庁に当たる（×。判断の決め手は指揮監督権の有無）
地方公営企業法16条により長は管理者に指示できるので、管理者の処分についての審査請求は知事にすべきである（×。同条の指示は限定的で一般的指揮監督権は排除されている）

短答での問われ方

本判決を直接の根拠とする肢は、収録範囲の過去問には見当たらない。周辺では、委任をした本来の行政庁が受任庁の直近上級行政庁であるときは、審査請求先がその本来の行政庁になるとする肢（司法2006年問23ウ、○）と、上級行政庁の指揮監督権には下級行政庁の違法・不当な行為の取消し・停止を命じる権限が含まれるとする肢（司法2007年問23ウ、○）が出ている。どちらも、上級行政庁を指揮監督と是正の権限から捉える本判決の考え方で解ける。

論文での書き方

審査請求先が争点になれば、行審法4条1号の「上級行政庁」とは処分庁・不作為庁を指揮監督し、その行為を是正する権限を有する行政庁をいう、と規範を立てる。あてはめでは、根拠法の権限配分（地方公営企業法8条・16条のような長の関与を限定する規定）と、当該処分について長の指揮監督を認める個別の定めの有無を順に確認する。最高裁が上級行政庁の意義を一般論として明示したわけではない点に注意し、本件の法令構造に即した判断として書く。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2006年第23問ウ応用

委任をした本来の行政庁に対する審査請求をすることになる。

司法試験 2007年第23問ウ応用

上級行政庁の下級行政庁に対する指揮監督権には，一般に，下級行政庁の行った違法・不当な行為の取消し又は停止を当該下級行政庁に命ずる権限も含まれる。

観点 2

地方公営企業の業務執行に関する訴訟で地方公共団体を代表するのは管理者であり、長は代表権を持たない。

地方公営企業には法人格がないので、その業務をめぐる訴訟の被告は地方公共団体となり、訴状には代表者を書く必要がある。地方公共団体の代表者は原則として長であるが（地方自治法147条）、本判決は、地方公営企業法が業務の執行を原則として管理者に委ねている以上、管理者が代表権を持つ範囲では長は代表権を持たないとした。管理者と長が並んで代表するという考え方はとらなかった。本件の開示決定等をしない不作為と、それへの審査請求に対する裁決はいずれも病院事業の業務執行に関するから、取消訴訟・国賠訴訟で県を代表するのは管理者である。代表者を知事と記載し、補正命令にも応じなかった部分は不適法として却下される。

よくある誤り

地方公共団体を被告とする訴訟では、事案を問わず長が地方公共団体を代表する（×。地方公営企業の業務執行に関しては管理者が代表する）
地方公営企業の業務執行に関する訴訟では、長と管理者が共同して地方公共団体を代表する（×。管理者に代表権がある範囲で長は代表権を持たない）

短答での問われ方

この部分を問う肢は収録範囲の過去問に見当たらない。出るとすれば、地方公共団体を被告とする訴訟の代表者は常に長であるとする肢、長と管理者が共同で代表するとする肢の形が考えられ、どちらも誤りである。原則（長。地方自治法147条）と地方公営企業の例外（管理者。地方公営企業法8条1項）を分けて覚える。

論文での書き方

論文で正面から問われることは少ないが、地方公営企業の業務に関する取消訴訟や国賠訴訟の訴訟要件を論じる際に、被告は地方公共団体であり（行訴法11条1項）、その代表者は地方公営企業法8条1項により管理者となる、と一言添えると丁寧である。代表者の誤記は補正の対象となり、補正に応じなければ却下される。

観点 3

知事宛ての審査請求でも、管理者への請求として扱われ裁決されたときは、知事に応答義務は無く知事の不作為は争えない。

不作為の違法確認の訴えは処分または裁決についての申請をした者に限って提起でき（行訴法37条）、申請型義務付けの訴えも法令に基づく申請がされたことを前提とする（同法37条の3第1項1号）。Xは知事を審査庁と記載した審査請求書を知事に宛てて提出したが、県では本来の審査請求先である管理者に対するものと整理され、管理者が裁決をした。本判決は、この扱いから本件審査請求は管理者に対してされたものとみるべきで、知事は応答義務を負わず、Xが知事に法令に基づく申請をしたとはいえないとして、知事の不作為を対象とする二つの訴えを不適法とした。審査請求人のための扱いが結果として訴えを封じた点は、理論上議論のあるところである。

よくある誤り

行政庁が一定の処分をすべきであるのにしないときは、原告が申請をしたか否かにかかわらず不作為の違法確認の訴えを提起できる（×。処分・裁決についての申請をした者に限られる。行訴法37条）
審査請求書に審査庁として記載された行政庁は、実際の取扱いにかかわらず必ずその審査請求に応答する義務を負う（×。本来の行政庁に対する請求として扱われ裁決されたときは、記載された行政庁に応答義務は無い）
本判決は、知事宛ての審査請求は宛先を誤っているから無効であるとして訴えを退けた（×。管理者に対する審査請求とみたうえで、知事への申請が無いとした）

短答での問われ方

本判決そのものを問う肢は収録範囲の過去問に見当たらないが、前提となる訴訟要件は繰り返し出ている。予備2019年問21イは、申請をしたか否かにかかわらず不作為の違法確認の訴えを提起できるとする肢で×。予備2015年問20ウは、申請型義務付けの訴えを提起する者は法令に基づく申請または不服申立てをした者である必要があるとする肢で○。本判決は、この「申請をした」といえるかを、誰に対する申請として扱われたかで判断した例である。

論文での書き方

不作為の違法確認・申請型義務付けの訴訟要件を検討する場面で、誰に対する申請かを特定してから行政庁の応答義務を論じる。宛先を誤った申請・審査請求であっても、本来の行政庁が受け付けて応答した経緯があれば、その行政庁への申請と評価され、宛先とされた行政庁の不作為は争えない、という筋を本判決で示せる。救済の観点からの疑問も一言触れると評価が上がる。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2019年第21問イ応用

行政庁が一定の処分をすべきであるにかかわらずこれがされないときは，原告が当該処分についての申請をしたか否かにかかわらず，適法に不作為の違法確認の訴えを提起することができる。

予備試験 2015年第20問ウ応用

申請型義務付け訴訟を提起しようとする者は，少なくとも，法令に基づく申請又は不服申立てをした者である必要がある。