判例集／行政法／公有水面埋立承認の職権取消し（辺野古訴訟）

公有水面埋立承認の職権取消し（辺野古訴訟）

重要度 A 行政法職権取消し最判平28.12.20　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約10分

公有水面埋立承認の職権取消し（辺野古訴訟）（最判平28.12.20）は、前の知事がした辺野古沿岸の埋立承認を、後の知事が当初から誤りがあったとして自ら取り消したこと（職権取消し）が適法かが問題になった判例です。最高裁は、取消しの適否は元の承認が承認した時点の事情に照らして違法または不当だったかで判断するとし、前知事の判断に誤りはないから取消しは違法で、是正の指示に従わないことも違法だとしました。授益的処分の職権取消しをどの基準で審査するかを示した判例として押さえます。

事案

埋立承認の仕組みと国の関与

海などの公有水面を埋め立てるには、公有水面埋立法により都道府県知事の免許を受けなければならない。埋立てをするのが国である場合は、免許に代えて知事の「承認」を受ける（同法42条1項）。承認の要件には免許の要件を定めた4条1項が準用され（42条3項）、1号は埋立てが国土利用上適正かつ合理的であること、2号は環境保全と災害防止に十分配慮されていることを求めている。この承認の事務は都道府県の法定受託事務であり、その処理が法令に違反していると認めるとき、所管の大臣は地方自治法245条の7第1項により是正の指示をすることができる。指示に不服のある知事は同法251条の5の訴えで争うことができ、逆に知事が指示に従わず訴えも起こさないときは、大臣の側から同法251条の7第1項により不作為の違法確認を求めることができる。

前知事の承認を現知事が職権で取り消した

沖縄県名護市辺野古の沿岸域に、アメリカ合衆国軍隊が使用する飛行場を建設するための埋立事業が計画され、前の沖縄県知事は、この埋立てを公有水面埋立法に基づいて承認した。ところが、その後に就任した知事は、前知事の承認には4条1項1号・2号の要件に適合するとした判断に誤りがあり、承認は当初から瑕疵を帯びていたとして、これを職権で取り消した。承認を受けた側からみれば、いったん得た埋立ての地位を事後に失わせる処分であり、授益的処分の職権取消しに当たる。

是正の指示と不作為の違法確認の訴え

国土交通大臣は、この職権取消しは違法であるとして、沖縄県に対し、取消しを取り消すよう求める是正の指示をした。知事はこれに従わず、定められた期間内に指示の取消しを求める訴えも提起しなかった。そこで大臣が原告となり、知事が指示に従って取消しを取り消さないことが違法であることの確認を求めて、高等裁判所に訴えを提起した。第1審の福岡高裁那覇支部（平28.9.16判決）は大臣の請求を認め、知事が上告した。争点は、職権取消しの適否を何を基準に審査するのか、承認の要件適合性をどのような方法で審査するのかである。

要点

授益的処分であっても、職権取消しに取消しを認める明文の規定は要らない
職権取消しの適否は、元の処分に処分時の事情に照らして違法または不当があったかで判断する
1号要件は総合考慮の判断が事実の基礎を欠くか社会通念上明らかに妥当性を欠くかで、2号要件は専門技術的判断に不合理な点があるかで審査する
知事が是正の指示に従わず訴えも起こさないとき、大臣は不作為の違法確認の訴えを提起できる

判旨

最高裁は、授益的処分を処分時の瑕疵を理由に処分庁が職権で取り消した場合、取り消すに足りる瑕疵の有無についての裁判所の審理判断は「当該処分がされた時点における事情に照らし、当該処分に違法又は不当…があると認められるか否か」の観点から行うとし、違法等がないのにした取消しは違法になるとした。審査の対象は元の承認である。次に、4条1項各号は承認をするための「最小限の要件」であるとし、1号要件は諸事情の総合考慮による判断が「事実の基礎を欠いたり社会通念に照らし明らかに妥当性を欠いたり」しない限り瑕疵がなく、2号要件は「専門技術的な知見に基づいてされた」知事の判断に「不合理な点があるか否か」で審査するとした。前知事の承認に違法等はなく取消しは違法であり、指示に従わないことは不作為の違法に当たるとした。

観点 1

授益的処分であっても、職権取消しに取消しを認める明文の規定は要らない

職権取消しは、成立の時から違法または不当の瑕疵を帯びていた行政行為を、処分庁が自ら効力を失わせるものである。瑕疵ある処分を正すことは法律による行政の原理が求めるところであり、処分をする権限を与えた規定のなかに取り消す権限も含まれているから、取消しを許す旨の個別の条文は不要である。相手方に利益を与える処分でも結論は変わらない。本判決も、公有水面埋立法に承認の取消しを定めた規定がないことを問題にせず、承認に瑕疵があったかどうかだけを審査している。授益的処分で問題になるのは根拠規定の要否ではなく、相手方の信頼を理由とする取消しの制限のほうである。出訴期間が過ぎて相手方が争えなくなった後でも、処分庁は職権で取り消すことができる。

よくある誤り

授益的処分の職権取消しは相手方の地位を奪うから、取消しを認める明文の規定が必要である（×。明文の根拠は不要）
名宛人の利益保護の観点から明文の規定が必要である（×。利益保護は取消しの制限の場面で考慮され、根拠の要否には響かない）
出訴期間が過ぎて不可争力が生じた処分は、処分庁も取り消せない（×。不可争力は私人の側の制約である）
処分後の非行を理由に指定を取り消すのは学問上の職権取消しである（×。後発的事情による失効は撤回）

短答での問われ方

予備試験2025年問13イ、2023年問13イ、司法試験2013年問23アが、いずれも「明文の規定が必要」とする誤りの肢である。理由付けを「権利や法的地位を変動させるから」「名宛人の利益保護の観点から」と変えてくるが、結論は同じく×である。2023年問13アは出訴期間経過後の職権取消しを○とする肢、同ウと司法試験2010年問22イ・2007年問25エは取消しと撤回の区別を問う肢で、一緒に出る。

論文での書き方

論文では、まず職権取消しと撤回を定義で区別し（原始的瑕疵か後発的事情か）、職権取消しに法律の根拠が不要であることを法律による行政の原理から一言で述べる。そのうえで、授益的処分については相手方の信頼保護との衡量により取消しが制限されうることに進む。根拠の要否と取消しの制限は別の論点であり、混ぜて書かない。制裁として行う撤回には別途根拠を要するという見解があることも、撤回が問題となる事案では触れておく。

論証カード

行政行為の職権取消しと撤回

行政行為の職権取消し・撤回に法律の根拠が必要か、また授益的処分についていかなる限界があるかが問題となる。職権取消しとは、成立当初から違法又は不当の瑕疵がある行政行為を処分庁が遡って失効させるものをいい、撤回とは、瑕疵なく

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この観点で解ける過去問（7肢）

予備試験 2025年第13問イ応用

授益的な行政行為の職権取消しは、私人が既に有している権利や法的地位を変動させる行政行為であるから、これを行う場合には、取消しを認める旨の法律上の明文の規定が必要である。

予備試験 2023年第13問イ応用

処分庁が授益的処分の処分成立時からの瑕疵を理由に当該処分を取り消すためには、当該処分の名宛人に対する利益保護の観点から、その取消しを認める旨の法律上の明文の規定が必要である。

予備試験 2023年第13問ア応用

処分庁は、自らした行政処分に当該処分成立時から取り消し得べき瑕疵があったことが取消訴訟の出訴期間経過後に判明し、当該処分が訴訟手続によって取り消される余地がなくなった場合でも、当該処分を自ら取り消すことができる。

司法試験 2013年第23問ア応用

行政行為が名宛人にとって利益なものであったときには、当該行政行為を行った行政庁自身が後にこれが当初から違法であったと認識したとしても、取消しを認める旨の明文の規定がない限り、職権をもって当該行政行為を取り消すことはできない。

予備試験 2023年第13問ウ対比

処分庁から人工妊娠中絶を行うことができる医師に指定された開業医が当該指定処分後に虚偽の出生証明書を作成して罰金刑を受けたため、当該処分庁がこれを主な理由として当該指定処分を取り消す行為は、学問上の「職権取消し」に当たる。

司法試験 2010年第22問イ対比

道路交通法に基づく自動車運転免許を受けた者が酒気帯び運転等の道路交通法に違反する行為をしたことを理由として，この者の運転免許を取り消す処分は，学問上の「職権取消し」に当たる。

司法試験 2007年第25問エ対比

Aの申請書には偽りがあり，本来，許可基準を満たさないものであった。営業許可を与えた直後にそのことに気が付いたBは，当初から許可基準を満たしていなかったことを理由として営業許可を取り消し，その旨をAに通知した。これは学問上の「撤回」に当たる。

観点 2

職権取消しの適否は、元の処分に処分時の事情に照らして違法または不当があったかで判断する

処分時の瑕疵を理由とする職権取消しが争われたとき、裁判所が見るのは取消しをした行政庁の判断ではなく、取り消された元の処分である。基準時は元の処分がされた時点であり、その時点の事情に照らして違法または不当があったかを審理する。違法も不当もなかったのであれば、瑕疵があることを理由とする取消しは理由を欠き、それ自体が違法になる。本判決は、現知事の取消しに裁量権の逸脱・濫用があるかという立て方を採らず、前知事の承認の瑕疵の有無を直接審査した。また、取消しの理由となる瑕疵には違法だけでなく不当も含まれるとしたから、行政庁は違法とまではいえない不当な処分も職権で取り消すことができる。もっとも、本判決が実際に行った審査は違法性の審査と同じ基準によるものであった。

よくある誤り

行政行為が当初から不当であっても、違法でなければ職権取消しはできない（×。不当も取消しの理由になる）
職権取消しの適否は、取消しをした行政庁の判断に裁量権の逸脱・濫用があるかで審査する（×。元の処分の違法・不当の有無を審査する）
瑕疵の有無は職権取消しの時点の事情に照らして判断する（×。元の処分がされた時点が基準）
元の処分に違法・不当がなくても、処分庁が瑕疵ありと判断した以上、取消しは適法である（×。取消しが違法になる）

短答での問われ方

予備試験2025年問13エが「不当であっても違法でなければ職権取消しはできない」とする誤りの肢で、本判決の「違法又は不当」という言い回しで解ける。審査の対象（元の処分か取消しの判断か）と基準時（元の処分時）は、まだ肢としては出ていないが、判旨の中心であり入替えのひっかけが作りやすい。

論文での書き方

職権取消しの適法性を問われたら、第一段階として元の処分に処分時を基準とした違法または不当があるかを検討し、本判決を引く。瑕疵がなければ取消しはその時点で違法である。瑕疵があるときに初めて第二段階として、取消しによる相手方の不利益と処分を維持することによる公益上の不利益とを衡量し、取消しが制限されないかを検討する。本判決は第一段階で結論が出た事案であり、第二段階の制限には触れていない。この判示が職権取消し一般に及ぶかには議論があり、事案の特殊性を踏まえて射程を広げすぎない。

論証カードランク A

授益的処分の職権取消し・撤回の当てはめ（信頼保護の衡量・遡及効の制限・手続）

違法な授益的処分を職権で取り消し、又は事後の事情変更を理由に撤回する場合、相手方の信頼をどこまで保護すべきかが問題となる。法律の根拠が不要であること、取消しは原処分時の瑕疵の有無で、撤回は撤回時の公益上の必要性で判断され

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この観点で解ける過去問（1肢）

予備試験 2025年第13問エ直接

行政庁は、行政行為が当初から不当であっても、違法ではない場合には、職権取消しを適法に行うことはできない。

観点 3

1号要件は総合考慮の判断が事実の基礎を欠くか社会通念上明らかに妥当性を欠くかで、2号要件は専門技術的判断に不合理な点があるかで審査する

公有水面埋立法4条1項各号は、知事の裁量的判断を前提にした承認のための最小限の要件である。1号要件（国土利用上適正かつ合理的）は、埋立ての目的や埋立地の用途の必要性・公共性、埋立てで得られる効用と失われる効用などを総合的に考慮して判断するもので、最も適正かつ合理的な利用方法であることまでは要しない。その判断は、事実の基礎を欠くか、社会通念に照らして明らかに妥当性を欠く場合に限って瑕疵があるとされる。これに対し2号要件（環境保全・災害防止への十分な配慮）は、環境影響の予測や回避・軽減措置の検討が適切かを専門技術的な知見に基づいて検討するものであるから、裁判所は専門技術的な知見に基づく知事の判断に不合理な点があるかという観点から審査する。号によって審査の物差しが違う。

よくある誤り

1号要件に適合するとした知事の判断は、専門技術的な知見に基づく判断に不合理な点があるかという観点から審査する（×。それは2号要件の審査方法）
2号要件に適合するとした判断は、事実の基礎を欠くか社会通念に照らし明らかに妥当性を欠くかで審査する（×。それは1号要件の審査方法）
1号要件は、その埋立てが当該水面の利用方法として最も適正かつ合理的であることを求める（×。そこまでは求められない）
4条1項各号に適合すれば知事は必ず承認しなければならない（×。各号は最小限の要件であり、承認は裁量的判断である）

短答での問われ方

予備試験2024年問16のウとエが、同じ文章の「第1号」と「第2号」だけを入れ替えた一対の肢である。ウ（1号に専門技術的知見の不合理性審査）が×、エ（2号）が○。条文は問題文に参照条文として載るので、号と審査方法の対応を覚えていれば解ける。同じ問のアは老齢加算の改定に専門技術的かつ政策的な裁量を認める肢で、裁量の種類を見分ける問題として並べて出されている。

論文での書き方

裁量審査の答案では、要件ごとに判断の性質を見極めて審査方法を選ぶ姿勢を示す。政策的・総合的な判断であれば、判断の基礎となる事実の有無と、社会通念に照らした妥当性を審査する。専門技術的な判断であれば、用いられた審査基準に不合理な点がないか、それへの当てはめの過程と内容に不合理な点がないかを審査する（原子炉設置許可についての最判平4.10.29と同じ型）。本判決の基準はいずれも緩やかであり、考慮事項の重みづけまで立ち入る判断過程審査を採るべきだという有力な批判がある。1号要件の総合考慮には本件の埋立事業に固有の事情が織り込まれている点にも注意する。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2024年第16問ウ直接

公有水面埋立法第4条第1項第1号が定める要件に適合するとした都道府県知事の判断に違法があるか否かに関する裁判所の審査は、専門技術的な知見に基づいてされた当該知事の判断に不合理な点があるか否かという観点から行われる。

予備試験 2024年第16問エ直接

公有水面埋立法第4条第1項第2号が定める要件に適合するとした都道府県知事の判断に違法があるか否かに関する裁判所の審査は、専門技術的な知見に基づいてされた当該知事の判断に不合理な点があるか否かという観点から行われる。

観点 4

知事が是正の指示に従わず訴えも起こさないとき、大臣は不作為の違法確認の訴えを提起できる

法定受託事務の処理が法令に違反しているとき、所管の大臣は都道府県に是正の指示をすることができる（地方自治法245条の7第1項）。指示を受けた知事は、国地方係争処理委員会に審査を申し出て、その結果に不服があれば高等裁判所に指示の取消しを求める訴えを提起できる（同法251条の5）。知事が指示に従わず、この訴えも起こさないまま相当の期間が過ぎたときは、大臣のほうから高等裁判所に不作為の違法確認を求めることができる（同法251条の7第1項）。本件はこの訴えが用いられた例で、本案では是正の指示が適法かどうか、すなわち知事による承認の取消しが法令に違反するかが審理された。違法な職権取消しは埋立法の適用を誤るものであるから、是正の指示をするための要件を満たすとされた。

よくある誤り

大臣の是正の指示に対し、知事は裁判所に訴えを提起できない（×。係争処理委員会の審査を経て高等裁判所に提訴できる）
知事が是正の指示に従わないとき、国の側には訴訟で争う手段がない（×。不作為の違法確認の訴えがある）
この訴えは地方裁判所に提起する（×。高等裁判所）
不作為の違法確認の訴えでは、指示に従っていない事実だけを審理し、指示の適否は審理しない（×。本判決は指示の適法性を審理した）
国と地方公共団体の間で紛争が生じたとき、国の行政庁の側から国地方係争処理委員会に審査の申出をすることができる（×。審査を申し出るのは関与を受けた地方公共団体の執行機関であり、国の側は高等裁判所への不作為の違法確認の訴えによる）

短答での問われ方

司法試験2010年問40ウが、法定受託事務についての是正の指示に対し、知事が国地方係争処理委員会に審査を申し出て、結果に不服があれば裁判所に提訴できるとする正しい肢である。本判決はその裏側、つまり知事が動かない場合に国の側から起こす訴えの例として位置づける。行政組織・地方自治の問題で、関与の種類と争い方の組合せが問われる。予備試験2019年問24エは、国の行政庁が同委員会に審査の申出をすることができるとする誤りの肢で、申出をするのは関与を受けた地方公共団体の側であること、国の側の手段は本件のような訴えであることを押さえていれば解ける。

論文での書き方

論文で国と地方公共団体の争いが出たら、関与の根拠（是正の指示なら地方自治法245条の7）、争う手続（係争処理委員会への審査の申出、高等裁判所への訴え）、訴えの種類（地方公共団体からの取消訴訟か、国からの不作為の違法確認か）を条文で特定する。これらは法律が特別に定めた機関訴訟であり、一般の抗告訴訟の訴訟要件論をそのまま当てはめない。本案は関与の適法性、すなわち事務処理が法令に違反しているかである。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2010年第40問ウ応用

知事が担任する法定受託事務に対し大臣が是正の指示を行った場合において，当該知事は，国地方係争処理委員会に対して審査の申出をすることができ，審査の結果に不服があるときは，裁判所に提訴することができる。

予備試験 2019年第24問エ応用

地方公共団体の事務の処理について，当該地方公共団体と国との間で紛争が生じた場合，国の行政庁は，国地方係争処理委員会に対し，当該地方公共団体の執行機関を相手方として，審査の申出をすることができる。