判例集／憲法／水道供給契約

水道供給契約

重要度 A 憲法給水拒否と行政指導最決平1.11.8　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約9分

水道供給契約の事件（最決平1.11.8）は、市が宅地開発の指導要綱（法的な拘束力のない行政の方針）に従わない事業主の給水契約の申込みを受け付けなかったことが、水道法15条1項の給水義務に反するかが問題になった判例です。最高裁は、指導に従わない意思がはっきり示され、現に水が必要な段階では受付の留保も拒否に当たるとし、要綱を守らせる圧力手段として給水を拒むことには「正当の理由」がないとしました。行政指導の限界と、給水の権限を別の目的に使えるかを考える判例です。

事案

指導要綱と水道法の給水義務

昭和40年代の武蔵野市ではマンション建設が相次ぎ、日照やプライバシーをめぐって住民と業者の争いが激しくなった。市は条例ではなく、市議会の全員協議会の承認を経た宅地開発等指導要綱を昭和46年10月から運用して対処した。要綱は、高さ10メートル以上の建物を建てる事業主に、日照について市と協議し付近住民の同意を得ること、15戸以上の計画では戸数に応じて学校用地の提供か用地費・建設費の負担をすることを求め、従わない事業主には上下水道などの協力をしないことがあると定めていた。他方、水道法15条1項は、水道事業者に正当の理由がない限り給水契約の申込みを拒んではならないという締約義務を課し、同法53条3号はその違反に刑罰を定める。拘束力のない要綱の実効性を水道で裏打ちしようとした点に、本件の火種がある。

事業主の不服従と申込書の受領拒否

事業主Aは昭和51年3月、要綱の対象となるマンションの計画について市長Xに審査願を出し、負担金の額と同意を取るべき住民の範囲を知らされた。その住民にはAの以前のマンションをめぐって争った人が多く、話合いは進まなかった。Aは設計を改め計画を縮小して建築確認を得たが、住民の同意も負担金の寄付願もそろわなかった。そこでXは職員に、要綱が守られるまではAの給水申込みを受け付けるなと指示した。Aは着工の前後に申込書を何度も持ち込み、一度は寄付願も出したが、寄付だけでは市が認めないとわかると取り下げ、要綱の手続には従わないとの態度をはっきりさせた。マンションが完成した後も、Xは、Aや入居する購入者が出した申込書を受け取らない扱いを、要綱から同意条項などが削られるまで続けた。

刑事訴追と下級審

検察官は、市の水道事業の管理者であるXが、正当の理由がないのに給水契約の締結を拒んだとして、水道法違反で起訴した。要綱行政の帰結として市長本人が刑事責任を問われた事件である。第1審（東京地八王子支判昭59.2.24）はXを有罪とし、控訴審（東京高判昭60.8.30）も控訴を棄却した。Xは、受領を見合わせただけで締結を拒んだのではないと主張した。最高裁は「なお」として、留保が拒否に当たるか、拒否に正当の理由があるかの二点を判断し、原判決をいずれも是認した。

要点

不服従の意思が明確に示され給水が現実に必要な時期に至れば、申込書の受領の留保も締結の拒否に当たる
指導要綱を守らせるための圧力手段として給水を拒むことには水道法15条1項の正当の理由がない
水不足など水道事業に固有の事情による拒否には正当の理由があるが、要綱の順守など他の行政目的による拒否には正当の理由がない
給水拒否のように法の許さない制裁を背景に負担金を求める行政指導は、任意性を損ない国家賠償法上違法となる

判旨

最高裁は二段階で判断した。第一に、受領の留保は拒否に当たるか。申込書の受領を断った時点では、Aは要綱による行政指導に従わない意思をはっきり示し、購入者も入居のため現に水を必要としていた。このような時期に至れば、指導を続ける必要があってもそれを理由に締結を留保することは許されず、留保は「給水契約の締結を拒んだ行為に当たる」とした。第二に、正当の理由の有無。Xらは要綱を守らせる「圧力手段」として給水の権限を用いたもので、給水が「公序良俗違反を助長することとなるような事情」もなかったから、要綱に従わない事業主の申込みでも拒むことは許されず、正当の理由はないとした。こうして有罪とした原判断が是認された。

観点 1

不服従の意思が明確に示され給水が現実に必要な時期に至れば、申込書の受領の留保も締結の拒否に当たる

水道法15条1項が禁じるのは明示の拒絶だけではない。本決定は、事業主が要綱による行政指導には従わないとはっきり表明し、購入者も入居のため現に水を必要とする段階に達した後は、指導を続ける必要があっても締結の留保は許されず、その留保は締結の拒否に当たるとした。留保をただちに拒否とみたのではなく、不服従の表明と給水の必要の切迫がそろった時点で拒否に転じるとした点が要である。下敷きは建築確認の留保に関する最判昭60.7.16（品川マンション事件）で、相手方が任意に応じている間の相当な期間の留保は直ちに違法でないが、応じられないとの意思を真摯かつ明確に表明して応答を求めた後の留保は、不協力が正義の観念に反するといえる特段の事情がない限り違法となる。本決定はこの考え方を給付行政の契約締結に及ぼした。

よくある誤り

申込書の受領を留保しているだけなら、給水契約の締結を拒んだことにはならない（×）
行政指導を続ける公益上の必要が残っている間は、相手方が従わない意思を真摯かつ明確に表明しても、留保は違法にならない（×）
行政指導が行われていることを理由とする処分の留保は、それ自体で当然に違法である（×。相手方が任意に応じている間の合理的な期間の留保は直ちに違法ではない）
違法建築の是正を勧めるために申込書を返戻した措置は、一応の勧告にとどまるときでも違法な拒否に当たる（×。最判昭56.7.16）

短答での問われ方

給水の場面では、司法 H18 第27問イが対照判例（最判昭56.7.16。違法建築の是正を求める一応の勧告として申込書を返戻した措置は違法な拒否に当たらない、×）の形で「どこから拒否になるか」を問う。留保の限界という同じ枠組みは建築確認で繰り返し出ており、予備 H30 第17問エ（公益上の必要が残れば留保は適法、×）、司法 H20 第25問ア（真摯かつ明確な表明以後の留保は原則違法、○）、司法 H19 第27問ウ（留保は当然に違法、×）、予備 H26 第16問イ・司法 H26 第25問イ（特段の事情があれば違法とされない場合がある、○）がある。

論文での書き方

規範は「行政指導は相手方の任意の協力を前提とする以上、相手方が従わない意思を明確に表明し、かつ給付や処分を現実に必要とする段階に至った後は、指導の継続を理由とする留保は許されず、留保は拒否と同視される」。あてはめでは、寄付願の取下げのような不服従の表明の時期と態様、入居の切迫など給水の必要の具体性を拾う。行政手続法33条（地方公共団体の機関については行政手続条例の同旨規定）にも触れると厚くなる。

論証カード

行政指導の限界

申請が許可要件を満たしているのに、行政指導への協力を求めて許認可を留保することは違法とならないかが問題となる。行政指導は相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであり（行手法32条1項）、申請に関連する行政指導は、申

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この観点で解ける過去問（6肢）

司法試験 2006年第27問イ対比

建築基準法に違反して建築確認を取得せずになされた増築部分について，水道事業者である地方公共団体の職員が給水装置新設工事の申込書を返戻した場合，その趣旨が，建築基準法違反の状態を是正して建築確認を受けた上で再度，当該工事の申込みをするよう一応の勧告をするにとどまるものと認められるときであっても，それは申込みに対する違法な拒否に当たる。

予備試験 2018年第17問エ応用

建築主において自己の申請に対する建築確認を留保されたままでの行政指導には応じられないとの意思を真摯かつ明確に表明している場合であっても，行政指導の目的とする公益上の必要性が失われていないときは，行政指導が行われていることを理由に建築確認を留保しても，違法ではない。

司法試験 2008年第25問ア応用

最高裁判所の判例によれば，建築確認申請に係る行政指導の相手方が確認処分を留保されたままでの行政指導には応じられないとの意思を真摯かつ明確に表明して建築確認申請に直ちに応答すべきことを求めた場合には，それ以後の確認処分の留保は原則として違法の評価を受ける。

司法試験 2007年第27問ウ応用

建築主事が，建築主に対する行政指導がされていることを理由として，建築基準法所定の期間を経過してもなお建築確認処分を留保することは，当然に違法である。

予備試験 2014年第16問イ応用

最高裁判所の判例によれば，申請に対する処分を留保されたままでの行政指導には応じられないことを真摯かつ明確に意思表示した行政指導の相手方に対して，行政指導を継続しているという理由でなお処分を留保しても，処分の留保が違法とは評価されない場合がある。

司法試験 2014年第25問イ応用

観点 2

指導要綱を守らせるための圧力手段として給水を拒むことには水道法15条1項の正当の理由がない

正当の理由について本決定が重視したのは、市が要綱を守らせる手段として水道事業者の給水権限を使ったという事実である。給水によって公序良俗違反を助長するような事情もない以上、要綱に従わない事業主の申込みであっても締結を拒むことは許されないとして、正当の理由を否定した。住民同意の取得や教育施設負担金の確保は、水道事業そのものとは別の行政目的であり、生活に欠かせない水の供給をその交換条件にすることはできない、というのが本決定の核心である。拒否の違法は水道法53条3号の刑罰に直結し、市長自身が有罪とされた。

よくある誤り

地方公共団体が定めた指導要綱に従わないことを理由とする給水拒否も、要綱を順守させる目的によるときは正当の理由がある（×）
要綱に基づく教育施設負担金を納めない事業主に対しては、納付があるまで給水を拒むことが許される（×）
本決定は、給水拒否について市の国家賠償責任を認めた民事事件である（×。水道法違反の刑事事件）

短答での問われ方

司法 H18 第27問アが本決定そのもので、建築指導要綱を順守させる目的の給水拒否にも正当な理由があるとする肢は×。行政指導・行政契約の分野で最も基本的な知識であり、確実に取りたい。同じ武蔵野市の要綱をめぐる国賠事件（最判平5.2.18）と事件名・法律構成を取り違えさせる肢に注意する。

論文での書き方

給水拒否の適法性が問われたら、水道法15条1項が締約を強制し、その違反に刑罰を科していることから、正当の理由は水道事業者の裁量に委ねられた要件ではなく、法の趣旨に照らして裁判所が判断する要件だと示す。そのうえで、拒否の目的が水道事業に固有の事情にあるのか、別の行政目的を実現するための圧力手段なのかを事実から認定し、後者であれば正当の理由を否定する。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2006年第27問ア直接

水道事業者である地方公共団体が，同地方公共団体が定めた建築指導要綱に基づく行政指導に従わないことを理由に，建築中のマンションにつき給水契約の締結を拒否した場合，それが，当該建築指導要綱を順守させる目的によるときは，水道法第15条にいう「正当な理由」があり，違法な拒否には当たらない。

観点 3

水不足など水道事業に固有の事情による拒否には正当の理由があるが、要綱の順守など他の行政目的による拒否には正当の理由がない

正当の理由の中身は、水道法の目的に照らした事情が中心となる。後の最判平11.1.21は、正当の理由を、水道事業者が正常な企業努力を尽くしてもなお締結を拒まざるを得ない理由と捉えた。そして、近い将来に深刻な水不足が確実に見込まれる地域で、住宅分譲目的の大口の申込みを拒んで需要の急増を抑えることには正当の理由があるとし、給水義務は絶対的でなく、適正かつ合理的な供給計画で対応できない申込みは拒めるとした。他方、本決定は他の行政目的のための拒否を否定しつつ、給水が公序良俗違反を助長する事情があれば別だという含みを残した。水道固有の事情なら肯定、他の行政目的なら否定、公序良俗違反の助長は例外、という三分の整理で覚える。

よくある誤り

慢性的な水不足のもとで需要の増加を抑える目的の給水拒否には、正当の理由がない（×。最判平11.1.21）
水道事業者は、正常な企業努力を尽くしても供給に限界があり得ることを、申込みを拒むかどうかの判断で考慮してはならない（×）
水道事業者には締約義務があるから、適正かつ合理的な供給計画で対応できない申込みであっても拒むことはできない（×）

短答での問われ方

最判平11.1.21の肢が多い。予備 H24 第17問ア・司法 H24 第28問ア（水不足が確実に予見される場合の拒否は○）、予備 H30 第18問エ（供給の限界を考慮してよい、○）、予備 R6 第18問ウ（合理的な供給計画で対応できない申込みは拒める、○）、司法 H18 第27問ウ（需要抑制目的の拒否は違法、×）。本決定と並べて「水道固有の事情なら拒める、他の行政目的では拒めない」と一本の軸で整理すると迷わない。

論文での書き方

正当の理由の解釈を、①給水能力の限界など水道事業に固有の事情、②建築規制や要綱の順守など他の行政目的、③給水が申込者の公序良俗違反を助長する場合、の三つに分ける。①は肯定（最判平11.1.21）、②は否定（本決定）、③は例外として肯定の余地がある、と位置づける。違法建築物への給水拒否が問われたら、②の否定原則を確認したうえで、違反の態様の悪質さから③に当たるかを検討する。

この観点で解ける過去問（5肢）

司法試験 2006年第27問ウ対比

水道事業者である地方公共団体が，建築予定のマンションについての給水契約締結の申込みを拒否した場合，それが，専ら慢性的な水不足の状況の下で水道水の需要の増加を抑制する目的によるときは，水道法第15条にいう「正当な理由」がないため，違法な拒否に当たる。

予備試験 2012年第17問ア対比

最高裁判所の判例によれば，新規に大規模マンションの建設を予定している住宅分譲業者AがB市に給水申込みをした事案において，B市が水道事業者として正常な企業努力をしているにもかかわらず近い将来において水不足が生ずることが確実に予見される場合には，水道法第15条第1項にいう「正当の理由」が認められることから，B市はAの給水契約の申込みを拒否することができる。（参照条文）水道法第15条　水道事業者は，事業計画に定める給水区域内の需要者から給水契約の申込みを受けたときは，正当の理由がなければ，これを拒んではならない。2，3　（略）

司法試験 2012年第28問ア対比

予備試験 2018年第18問エ対比

水道事業者は，事業計画に定める給水区域内の需要者から受けた給水契約の申込みを拒否するか否かを判断するに当たり，正常な企業努力を尽くしても水の供給に一定の限界があり得ることを考慮することが許される。

予備試験 2024年第18問ウ対比

給水契約の申込みが適正かつ合理的な供給計画によっては対応することができないものである場合には、水道事業者は、水道法第15条第1項にいう「正当の理由」があるものとして、これを拒むことが許される。

観点 4

給水拒否のように法の許さない制裁を背景に負担金を求める行政指導は、任意性を損ない国家賠償法上違法となる

同じ武蔵野市の要綱をめぐり、教育施設負担金の納付を求めた市の行為が国家賠償法上違法かが争われたのが最判平5.2.18である。同判決は、行政指導として教育施設のための寄付を求めること自体は、強制にわたるなど任意性を損なわない限り違法でないとした。そのうえで、水道法が認めず、実行されればマンションを建てる目的が事実上果たせなくなる給水拒否などの制裁を背景に要綱を守らせようとしていた点を捉え、指導の限度を超えた違法な公権力の行使と判断した。本決定は給水拒否そのものの刑事責任、平5年判決は拒否を背景にした負担金要求の国賠責任を扱い、事件も法律構成も別である。給水拒否が水道法上許されない措置であることは、本決定の判断と整合する。

よくある誤り

行政指導は相手方の任意の協力を求めるものだから、行政指導に関して国家賠償責任が生じることはない（×）
本決定は、指導要綱に基づく負担金の納付要求を国家賠償法上違法とした判例である（×。それは最判平5.2.18で、本決定は水道法違反の刑事事件）
指導要綱に基づき寄付金の納付を求める行政指導は、それ自体が違法である（×。任意性を損なわない限り違法ではない）

短答での問われ方

司法 H18 第30問ア（行政指導について国賠責任が生じることはない、×）と司法 H19 第27問エ（行政指導が国賠法1条の公権力の行使として違法とされる場合がある、○）は、最判平5.2.18を根拠に解く肢である。本決定と事案が重なるため、刑事事件で給水拒否の正当の理由を判断した本決定と、国賠事件で負担金要求の任意性を判断した平5年判決の取り違えに注意する。

論文での書き方

負担金や寄付の要求が問われたら、行政手続法32条（地方公共団体の機関については行政手続条例）から任意性の限度を規範とし、①要綱の文言（金額の具体性、命令的な書きぶり、法の許さない制裁の定め）、②運用の実態、③担当者の対応を総合して、自由な意思による納付といえるかを判断する。制裁として給水拒否が定められている場合には、それが水道法上許されない措置であることを本決定で補強する。

論証カードランク A

行政指導の限界（2）指導要綱に基づく負担金の納付要求

地方公共団体が要綱に基づき、開発事業者に対し負担金の納付を求める行政指導を行った場合、それが違法となるかが問題となる。行政指導は相手方が自発的に応じることによってのみ実現される非権力的作用であり（行手法32条1項、地方公

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この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2006年第30問ア対比

行政指導は，相手の任意の協力を求める行為であるから，行政指導に関して国家賠償法第1条による損害賠償責任が発生することはない。

司法試験 2007年第27問エ対比

行政指導は，法的拘束力がなく，国民の権利利益に直接の影響を及ぼすものではないが，国家賠償法第1条の「公権力の行使」として違法とされる場合がある。