臨時会召集の遅滞と国家賠償

事案

臨時会召集の仕組み

憲法は国会に会期制をとり、常会（52条）・臨時会（53条）・特別会（54条1項）を置く。召集の形式は天皇の国事行為（7条2号）だが、実質的に決めるのは内閣である。53条前段は内閣が臨時会の召集を決定できるとし、後段は、いずれかの議院の総議員の4分の1以上の要求があれば内閣は召集を決定しなければならないと定める。召集までの期限は条文に書かれていない。

92日後の召集と冒頭解散

平成29年6月22日、参議院の総議員の4分の1以上にあたる72名の議員が、53条後段により内閣に臨時会の召集決定を要求した。内閣が召集を決定したのは同年9月22日で、召集日は同月28日とされた。召集された第194回国会は、その冒頭で衆議院が解散され、参議院も同時に閉会となった。

参議院議員の訴えと原審の判断

要求に加わった参議院議員の一人である上告人は、二つの請求をした。一つは、次に自分を含む4分の1以上で召集要求をした場合に、内閣が20日以内に召集されるよう決定する義務を負うことの確認（予備的に、20日以内に召集を受けられる地位の確認）である。もう一つは、92日後まで召集決定をしなかったことが違憲・違法で、議員としての権利を行使できなかったとする国家賠償法1条1項による損害賠償である。原審（東京高判令4.2.21）は、召集要求は議員が国の機関として持つ権限の行使であり、確認の訴えは法律上の争訟に当たらないとして却下すべきものとし、損害賠償請求は棄却した。

要点

1. 憲法53条後段の要求があれば、内閣は臨時会の召集を決定する法的義務を負う
2. 53条後段は個々の国会議員の権利や利益を保障しておらず、要求した議員も召集の遅滞を理由に国家賠償請求はできない
3. 将来の召集義務の確認の訴えは法律上の争訟に当たるが、将来の要求の有無や時期が不明なので確認の利益を欠く

判旨

最高裁第三小法廷は上告を棄却した。53条後段は「国会と内閣との間における権限の分配という観点から」、一定数以上の議員に召集要求の権限を与え、要求があれば「内閣が臨時会召集決定をする義務を負うこととしたもの」であり、「個々の国会議員の臨時会召集要求に係る権利又は利益を保障したものとは解されない」。召集後に行使できる議員の権能は要求者か否かで差がないから、決定の遅滞で議員の権利・利益が侵害されるとはいえず、要求をした議員は遅滞を理由に国家賠償請求をすることはできない。確認の訴えは法律上の争訟に当たるが、将来の要求の有無や時期が不明で確認の利益を欠く。裁判官1名の反対意見がある。

観点 1

憲法53条後段の要求があれば、内閣は臨時会の召集を決定する法的義務を負う

本判決は、憲法が会期制をとり、召集を実質的に決める権限を内閣に置いたうえで、53条後段は、内閣が召集を決めない場合でも会期を開始させ、国会が「国政の根幹に関わる広範な権能」を行使できるよう、一定数以上の議員に召集要求の権限を与え、要求があれば「内閣が臨時会召集決定をする義務を負うこととしたもの」だとした。召集の形式は天皇（7条2号）でも決定の実質は内閣にあり、要求がある限り召集しない選択はとれない。ただし多数意見は、何日以内に召集すべきかという期限には触れていない。短答では、この義務を否定する肢に注意する。

よくある誤り

• 判例は、53条は内閣に臨時会召集決定の義務を負わせるものではないとした（×。義務を負うとした）
• 臨時会の召集の実質的決定権は天皇にある（×。天皇の召集は形式的行為で、実質的に決めるのは内閣）
• 臨時会の召集要求には、両議院それぞれで総議員の4分の1以上の要求がそろう必要がある（×。いずれかの議院の総議員の4分の1以上で足りる。本件も参議院議員72名だけの要求である）

短答での問われ方

司法試験2025年問14イは、判例が内閣の召集決定義務を否定したとする部分で誤りとなる。予備試験2024年問9ウ、司法試験2007年問14ウは、総議員の4分の1以上の要求があれば内閣は召集を決定しなければならないという53条後段の内容を問い、いずれも正しい。召集を形式的に行うのは天皇でも、決定の実質は内閣にあるという整理もあわせて問われる。

論文での書き方

統治の論述で臨時会に触れるときは、53条後段は国会と内閣の権限分配の規定であり、要求があれば内閣は召集を決定する法的義務を負う、と書く。期限について多数意見は判断しておらず、反対意見が合理的期間内に召集する義務を負い、その期間は20日あれば足りるとした点は、少数意見として区別して扱う。

この観点で解ける過去問（3肢）

司法試験 2025年 第14問 イ直接

判例によれば、憲法第53条は各議院を組織する一定数以上の議員に対して臨時会召集要求をする権限を付与したものであるが、内閣に臨時会召集決定をする義務を負わせるものではなく、個々の国会議員の臨時会召集要求にかかる権利を保障するものではない。

○正しい ×誤り

予備試験 2024年 第9問 ウ応用

内閣は、国会閉会後に緊急の必要が生じた場合、臨時会を召集することができる。また、いずれかの議院の総議員の4分の1以上の要求があれば、内閣は、臨時会の召集を決定しなければならない。

○正しい ×誤り

司法試験 2007年 第14問 ウ応用

憲法上，国会の会期を開始させる召集の実質的決定権は内閣にあると解されるが，臨時会については，内閣は，いずれかの議院の総議員の4分の1以上の要求があれば，その召集を決定しなければならない。

○正しい ×誤り

観点 2

53条後段は個々の国会議員の権利や利益を保障しておらず、要求した議員も召集の遅滞を理由に国家賠償請求はできない

本判決は、53条後段は「個々の国会議員の臨時会召集要求に係る権利又は利益を保障したものとは解されない」とした。上告人は召集されれば議案の発議などの活動ができると主張したが、内閣は議員が予定する活動の内容にかかわらず召集決定義務を負い、要求をした議員かどうかで召集後に行使できる権能に差はないとして退けた。そのため、決定の遅滞により要求をした議員の「権利又は法律上保護される利益」が侵害されるとはいえず、国家賠償法に基づく損害賠償請求はできないと結論した。義務の肯定と個人の権利の否定は別々の判断である。

よくある誤り

• 内閣が召集決定義務を負う以上、要求した各議員はその義務に対応する個人の権利を有する（×。個々の議員の権利・利益は保障されない）
• 判例は、53条は内閣に義務を負わせず、かつ議員個人の権利も保障しないとした（×。前半が誤りで、義務は肯定している）
• 召集が違法に遅れた場合、要求をした議員は国家賠償法1条1項により損害賠償を求めることができる（×。判例は請求できないとした）

短答での問われ方

司法試験2025年問14イは、後半の「個々の国会議員の臨時会召集要求にかかる権利を保障するものではない」は判例どおりで、前半の義務否定だけが誤り。肢の前後で正誤が分かれる組み立てなので、二つの判断を別々に覚えておく。国家賠償請求の可否は今後の出題が見込まれる。

論文での書き方

議員個人が召集の遅れを理由に国家賠償で争う場面では、53条後段は機関相互の権限分配の規定で個々の議員の権利・利益を保障しないから、権利又は法律上保護される利益の侵害がないと書く。義務がないという意味ではない点を明確にする。反対意見は、地方議員の出席停止を司法審査の対象とした最大判令2.11.25を援用し、要求に加わった議員の利益は法的保護に値するとしたので、対立軸として使える。

観点 3

将来の召集義務の確認の訴えは法律上の争訟に当たるが、将来の要求の有無や時期が不明なので確認の利益を欠く

原審は、召集要求は議員が国の機関として持つ権限の行使だから確認の訴えは法律上の争訟に当たらないとした。最高裁はこれを是認しなかった。訴えは、個々の議員が召集要求に係る権利を持つという解釈を前提に、公法上の法律関係に関する確認の訴えとして被上告人の法的義務や上告人の地位の確認を求めるものだから、「当事者間の具体的な権利義務又は法律関係の存否に関する紛争」で法令の適用により終局的に解決できる、とした。もっとも、将来の要求がされるか、されたとしていつ決定されるかは明らかでなく、不利益が生ずる現実の危険がないから確認の利益を欠き、却下の結論は維持した。

よくある誤り

• 判例は、臨時会の召集をめぐる国会議員の確認の訴えは法律上の争訟に当たらないとした（×。法律上の争訟に当たるとしたうえで、確認の利益を欠くとした）
• 判例は、確認の訴えを適法として内閣の20日以内の召集義務を確認した（×。確認の利益を欠き不適法とした。20日の期限は反対意見の見解）

短答での問われ方

現時点で短答の出題は見当たらないが、法律上の争訟の判断枠組みを当てはめた最近の判例として、司法権の限界の肢で出題が予想される。原審と最高裁で判断が分かれた点（争訟性は肯定、確認の利益で却下）が狙われやすい。

論文での書き方

司法権の範囲を論じるときは、法律上の争訟の定義に照らし、上告人が主張する53条後段の解釈を前提に請求の性質をとらえ、法的義務や地位の確認を求める訴えとして争訟性を認めた点を示す。そのうえで確認の利益（即時確定の利益）の段階で将来の不確実さを理由に退けた構造を書く。反対意見は在外選挙の最大判平17.9.14などと比べ、過去の要求の実績から蓋然性は高いとして確認の利益を認めた。

関連する判例

• 岩沼市議会事件最大判令2.11.25対比地方議員の出席停止処分を司法審査の対象とした判例で、本判決の反対意見が議員個人の権利を認める根拠として援用した。
• 在外日本人選挙権訴訟最大判平17.9.14対比将来の選挙権行使に関する確認の訴えを適法とした判例で、反対意見が確認の利益の比較対象に挙げた。