判例集／行政法／処分理由の差替え（情報公開）

処分理由の差替え（情報公開）

重要度 A 行政法理由の差替え最判平11.11.19　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約9分

処分理由の差替え（最判平11.11.19）は、情報公開条例に基づく非公開決定の取消訴訟で、通知書に書いた理由とは別の非公開の理由を訴訟の中で追加して主張できるかが問題になった判例です。最高裁は、理由の通知は判断を慎重にさせ、請求者の不服申立てを助けるためのもので、その目的は理由を具体的に書いて知らせること自体でひとまず実現されるから、別の理由を訴訟で主張することは妨げられないとしました。理由提示の単元で、理由の差替えと理由付記の不備の治癒とを区別して問われる判例です。

事案

逗子市情報公開条例の非公開事由と理由の通知

当時の逗子市情報公開条例は、市の事務・事業に関する情報のうち、公開すると事務・事業の公正または円滑な執行に著しい支障が生じるものを、実施機関が非公開にできると定めていた（5条(2)）。その類型として、アは市の機関内部や国等の機関との間での調査・検討・審議などの意思決定過程の情報を、ウは監査・検査・取締りの計画や、争訟・交渉の方針などに関する情報を挙げていた。実施機関は公開・非公開を決めたら文書で通知しなければならず（9条3項）、閲覧や写しの交付を拒むときは、その理由もあわせて通知しなければならない（9条4項）とされていた。

住民監査請求の記録の公開請求と非公開決定

逗子市民Xは、平成4年3月31日、この条例に基づき、実施機関である市の監査委員Yに対し、昭和59年・60年に行われた住民監査請求の記録一式を見せるよう求めた。Yは同年4月21日付けで、記録のうち関係人から事情を聴いた記録について、市や国等の機関が行う争訟に関する情報であって公開すると事務の目的が損なわれ円滑な執行が著しく妨げられるとして、5条(2)ウに当たるという理由を付けて公開しない決定をした。Xは条例の定める不服の手続をとったが、認められなかった。

取消訴訟での理由の追加と下級審の判断

Xは非公開決定の取消しを求めて出訴した。Yは訴訟の中で、この記録は住民監査請求について判断するための資料であるから、5条(2)アの意思決定過程の情報にも当たるという主張を付け加えた。第一審（横浜地判平6.8.8）は、ウに当たることは証明されていないとしたうえで、アの主張については、通知書に記載されていない理由を訴訟で持ち出すことは条例の趣旨に照らして認められないとして取り上げず、決定を取り消した。控訴審（東京高判平8.7.17）もこれを維持したため、Yが上告した。

要点

理由提示の義務があっても、取消訴訟で別の非公開事由を追加して主張することは許される。
取消訴訟の対象は処分の違法性一般であり、処分の同一性を失わない範囲で理由を差し替えられる。
理由の追加・差替えは、相手方に格別の不利益を与える場合や、行政庁がまだ判断していない事項を持ち出す場合には認められない。
理由付記の不備は事後の説明で治癒されず、この問題は理由の差替えとは区別される。

判旨

最高裁は、条例が非公開決定の通知に理由を添えさせているのは、非公開とすべきかについて実施機関の「判断の慎重と公正妥当とを担保してそのし意を抑制する」とともに、理由を知らせて請求者の「不服申立てに便宜を与える」ためであるとした。そして、この目的は理由を具体的に書いて通知させること自体で「ひとまず実現される」から、条例の理由通知の定めが、いったん理由を付記した以上は他の理由を取消訴訟で主張させないという趣旨まで含むと解する根拠はないとした。そのため、追加主張を「それ自体失当」として退けた原審の判断は条例の解釈適用を誤るとして原判決を破棄し、事件を差し戻した。5条(2)アに当たるかどうかは、下級審でまだ判断されていなかったからである。

観点 1

理由提示の義務があっても、取消訴訟で別の非公開事由を追加して主張することは許される。

理由の提示を求める趣旨は、行政庁の判断を慎重・公正にさせて恣意を抑えることと、相手方に理由を知らせて不服申立てをしやすくすることにある。この二つは、処分の時に具体的な理由を書いて通知させることで、ひとまず達成される。そこから先、訴訟で処分の適法性を支えるために別の理由を持ち出すことまで封じる趣旨は、理由通知の定めからは出てこない。本判決は条例の規定の解釈として述べたものだが、趣旨の説明は行政手続法8条・14条の理由提示と同じであるから、同法の下でも同様に考えるのが一般である。肢では趣旨の説明は正しく書かれ、そこから「だから追加主張は許されない」と結論づけるところに誤りが仕込まれる。

よくある誤り

理由提示は恣意の抑制と不服申立ての便宜を目的とするから、不開示決定の取消訴訟で被告が処分時と異なる理由を追加して主張することは許されない（×。目的は通知そのもので一応実現される）
非公開決定が特定の非公開事由を理由とするとき、取消訴訟で被告が別の非公開事由にも当たると主張して争うことは許されない（×）
条例が非開示の理由の付記を義務づけている以上、被告は通知書に付記した理由以外の理由を取消訴訟で主張できない（×）

短答での問われ方

予備2023年問14アは、前半で理由提示の目的を正しく述べ、末尾で「追加して主張することが許されることはない」と結ぶ。予備2016年問20ウは別の非公開事由の主張の可否を、司法2011年問32エは通知書に付記した理由以外の理由の主張の可否を問い、いずれも「許されない」とする点が誤りである。理由提示の目的を問う部分に引きずられず、結論部分だけを判例と照らすこと。

論文での書き方

理由の差替えの可否を論じる際、まず「理由提示（行手法8条・14条）の趣旨は恣意抑制と不服申立ての便宜にあり、これは当初の理由の提示で一応果たされる」と本判決を前提に置き、理由提示制度だけからは差替え禁止を導けないことを示す。そのうえで、処分の同一性や事前手続の保障といった別の観点から限界を検討する、という順で書く。

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理由の追完・差替え

処分時に提示した理由とは別の理由を、取消訴訟で処分の適法性を根拠づけるために主張することが許されるかが問題となる。差替えを認めずに取消判決がされても、行政庁が別の理由で同じ内容の処分をやり直すことは取消判決の拘束力（行訴

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この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2023年第14問ア直接

申請拒否処分については、理由の提示が義務付けられているが、これは行政庁の判断の恣意を抑制するとともに不服申立てに便宜を与えることを目的としているので、行政文書を開示しない決定の取消訴訟において、被告が当該決定の際に提示されていた処分理由とは異なる処分理由を追加して主張することが許されることはない。

予備試験 2016年第20問ウ直接

情報公開条例に基づく公開請求に対し，同請求に係る情報が特定の非公開事由に該当することを理由に非公開決定がされた場合に，その取消訴訟において，被告が，仮に同情報が上記事由に該当しないとしても別の非公開事由にも該当すると主張して争うことは許されない。

司法試験 2011年第32問エ直接

最高裁判所の判例によれば，情報公開条例において非開示決定を行うときには，非開示の理由を付記しなければならないと定められている場合には，非開示決定取消訴訟において，被告が非開示決定の通知書に付記された理由以外の理由を主張することは許されない。

観点 2

取消訴訟の対象は処分の違法性一般であり、処分の同一性を失わない範囲で理由を差し替えられる。

取消訴訟で審理されるのは処分の違法性一般であり、個々の理由はそれを支える攻撃防御方法にすぎない。そのため行政庁は、特別の理由がない限り、処分を維持するための法律上・事実上の根拠を一切主張できる（最判昭53.9.19）。本件のように同じ文書についての非開示決定であれば、非公開事由を入れ替えても処分は同じものにとどまる。反対に、別の理由に替えると別の処分になってしまう場合は差替えができない。公務員の懲戒処分は個々の非違行為ごとにされるから、飲酒運転を理由とする処分を、訴訟で公金横領を理由とするものに置き換えることはできない。申請拒否処分では、差替えを認めずに取り消しても拘束力は別理由による再拒否を妨げないから、一度の訴訟で全拒否事由を審理するほうが紛争解決に役立つ。

よくある誤り

取消訴訟の審理対象は処分時に示された理由の当否に限られるから、被告はそれ以外の事実を主張できない（×。処分の違法性一般が審理対象）
飲酒運転を理由とする懲戒処分の取消訴訟で、被告は後に判明した公金横領を懲戒事由として追加できる（×。別の処分に当たる）
理由の差替えを認めずに非開示決定を取り消せば、行政庁は別の理由で再び非開示決定をすることはできない（×。拘束力は別理由による再処分に及ばない）

短答での問われ方

司法2011年問32は、本判決（エ）を、白色申告の更正処分で更正段階で考慮されなかった事実の主張を認めた判例（ア、○）、懲戒処分で別の非違行為への差替えを認めない取扱い（イ、○）、理由付記不備の治癒を否定した判例（ウ、○）と並べている。「理由の差替えは一律に許される・許されない」ではなく、処分の同一性が保たれるかで分かれることを整理しておけば、この組合せは解ける。

論文での書き方

規範は、取消訴訟の訴訟物は処分の違法性一般であるから、処分の同一性を害しない限り理由の差替えは原則として許される、と立てる。あてはめでは、新旧の理由が同じ対象・同じ処分要件に関わるか（本件では同一文書の非公開事由どうし）、別の事実に基づく別の処分と評価されないかを拾う。申請拒否処分なら、差替えを認めなくても拘束力（行訴法33条）では別理由による再拒否を防げないことを、差替えを認める実質的理由として添える。

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理由の追完・差替え

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この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2011年第32問ア応用

最高裁判所の判例によれば，所得税の納税申告（通常のいわゆる白色申告）に対する更正処分の取消訴訟において，被告は，当該更正処分の正当性を維持する理由として，更正の段階において考慮されなかった事実を新たに主張することも許される。

司法試験 2011年第32問イ対比

飲酒運転を理由とする公務員の懲戒処分の取消訴訟において，当該公務員が処分時以前に公金横領をしていたことが判明したとして，被告がこれを懲戒事由として主張することは許されない。

観点 3

理由の追加・差替えは、相手方に格別の不利益を与える場合や、行政庁がまだ判断していない事項を持ち出す場合には認められない。

本判決は、どんな理由でも追加できるとしたものではない。青色申告の更正処分では、取得価額の過大を理由とした処分について、訴訟で販売価額の過少を追加主張することを、相手方に格別の不利益を与えないとして認めた（最判昭56.7.14）。裏返せば、格別の不利益があれば制限されうる。労災保険の不支給決定を労災保険法施行前の業務であることだけを理由にし、業務起因性を調べていなかった事案では、業務起因性の判断はまず労働基準監督署長に委ねられているとして、訴訟で業務起因性がないと主張して処分を維持することを認めなかった（最判平5.2.16）。また、差替え後の理由による処分に聴聞や弁明の機会を与える必要がある場合は、事前手続の保障を訴訟で取り戻せないから、差替えは許されないと考えられている。

よくある誤り

青色申告の更正処分の取消訴訟では、被告は更正通知書に附記した理由と異なる事実を主張することは一切許されない（×。格別の不利益がなければ追加を認めた）
労災保険の不支給決定の取消訴訟では、行政庁が判断していなかった業務起因性の欠如を被告が追加主張して処分を維持できる（×）
本判決により、取消訴訟ではいかなる理由の差替えも許されることが確定した（×。理由提示制度との関係を判断したにとどまる）

短答での問われ方

予備2016年問20は、青色申告の更正処分での追加主張（ア、×）、労災不支給決定での業務起因性の追加主張（イ、○＝許されない）、本判決（ウ、×）を一問に並べた。差替えが認められた二つ（青色申告・情報公開）と認められなかった一つ（労災）を区別し、労災では行政庁がその点の判断をしていなかったことが理由であると押さえておけば足りる。

論文での書き方

原則として差替えを認めたうえで、限界を三つ示す型が使いやすい。①処分の同一性を失う場合、②当初の理由提示で一応果たされた趣旨を超えて、必要な調査・検討を経ない処分によって相手方が格別の不利益を受ける場合、③差替え後の理由について聴聞・弁明など事前手続が必要な場合である。行政庁が第一次的判断をしていない専門的事項を訴訟で初めて持ち出すときは②の観点から慎重に扱う。本件のように同種の非公開事由間の差替えでは、相手方の防御に格別の支障は生じにくいとあてはめる。射程について、第三者の権利利益の保護にかかわる非公開事由への差替えにまで及ぶかは議論がある、と一言触れるとよい。

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理由の追完・差替え

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この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2016年第20問ア対比

青色申告による法人税の申告に対し，不動産の取得価額が申告額より低額であることを更正の理由として更正処分がされた場合に，その取消訴訟において，被告が，仮に当該不動産の取得価額が上記のとおりでないとしてもその販売価額が申告額より多額であると主張して争うことは許されない。

予備試験 2016年第20問イ対比

労災保険給付の申請に対し，申請に係る疾病が労働者災害補償保険法の適用対象である疾病に当たらないとの理由で不支給決定がされた場合に，その取消訴訟において，被告が，同疾病が仮に同法の適用対象であるとしても当該疾病に業務起因性がないと主張して争うことは許されない。

観点 4

理由付記の不備は事後の説明で治癒されず、この問題は理由の差替えとは区別される。

理由の差替えは、処分時に十分な理由が示されていることを前提に、訴訟で別の理由を足せるかという問題である。これに対し、処分時の理由の記載そのものが不十分であれば、それだけで処分は違法になり、後から説明を補っても瑕疵は治らない。青色申告の更正処分の附記理由が不備だった事案では、審査請求に対する裁決で具体的根拠が示されても治癒されないとされた（最判昭47.12.5）。情報公開条例による非開示決定でも、理由付記が不十分である以上、後で実施機関の職員が口頭で理由を説明しても瑕疵は治癒されないとされた（最判平4.12.10）。同じ趣旨から出発して、提示が足りなければ違法、足りていれば訴訟での追加は許される、という対で覚えるとよい。

よくある誤り

理由の付記が不十分な非開示決定でも、後に実施機関が理由を説明すれば瑕疵は治癒される（×）
不利益処分の理由提示の不備は、後日の不服申立てに対する裁決・決定で具体的根拠が明らかにされれば治癒される（×）
訴訟で理由の追加が許される以上、処分時の理由付記の不備も訴訟で理由を補えば違法でなくなる（×。治癒と差替えは別問題）

短答での問われ方

司法2011年問32ウ（○）は最判平4.12.10、同エ（×）は本判決で、同じ情報公開条例の場面で「治癒は否定、差替えは肯定」を同時に問う。予備2014年問13ア・司法2014年問22ア（○）は青色申告の附記理由不備が裁決で治癒されないこと、予備2015年問15エ（×）は不利益処分の理由提示の不備が裁決等で治癒されるとする点を問う。

論文での書き方

答案では、理由提示の瑕疵（理由が足りない）と理由の差替え（理由は足りているが訴訟で別の理由を足す）を見出しから分けて論じる。前者は手続的瑕疵として独立の取消事由になり事後の治癒を認めない、後者は原則として許容したうえで限界を検討する、と整理する。混同すると論点の立て方そのものを誤る。

この観点で解ける過去問（4肢）

司法試験 2011年第32問ウ対比

最高裁判所の判例によれば，情報公開条例において非開示決定を行うときには，非開示の理由を付記しなければならないと定められている場合に，理由の付記が不十分でありその要件を欠くと判断される以上，後に実施機関により理由の説明がされたとしても，その瑕疵が治癒されたものということはできない。

予備試験 2014年第13問ア対比

青色申告に係る法人税の更正処分における附記理由不備の瑕疵は，後日これについての審査請求に対する裁決において処分の具体的根拠が明らかにされたとしても，それにより治癒されるものではない。

司法試験 2014年第22問ア対比

予備試験 2015年第15問エ対比

不利益処分の理由の提示の不備による瑕疵は，後日の不服申立てに対する裁決又は決定において当該処分の具体的根拠が明らかにされれば，そのことにより治癒される。