専決による支出と賠償責任
専決による支出と賠償責任（最判平3.12.20）は、府の水道事業で仮装の接待費が支出された件で、住民訴訟で賠償を求められる「当該職員」に、権限を持つ管理者と、管理者に代わって決裁した補助職員（専決者）が当たるかが問題になった判例です。最高裁は両者とも当たるとし、管理者が責任を負うのは補助職員の違法な支出を指揮監督上の義務に反して故意または過失で阻止しなかった場合に限られるとしました。住民訴訟で誰が賠償責任を負うかを整理する基本の判例です。
事案
水道部の専決の仕組み
大阪府の水道事業は、地方公営企業法に基づく地方公営企業として営まれ、その業務を執行するために府に管理者が置かれていた。財務会計上の行為を行う権限は法令上この管理者にある。もっとも水道部の事務決裁規程は、管理者に代わって常に最終決定をすることを「専決」と呼び、予算の執行については金額の大小に応じて水道部長、水道部次長、総務課長のいずれかが専決で処理すると定めていた。つまり対外的には管理者の名で支出がされるが、実際に判断して決裁するのは補助職員であった。
仮装の接待費と住民訴訟
昭和57年5月31日、水道事業費から会議接待費の名目で複数の飲食店に公金が支出された。府の住民Xらは、実際には会議接待が行われていないのにあったように装った違法な支出であるとして、平成14年改正前の地方自治法242条の2第1項4号に基づき、府に代わって、支出当時の管理者Y1と、水道部長・次長・総務課長であったY2〜Y4に損害賠償を求めた（代位請求住民訴訟）。
下級審の判断と上告
一審の大阪地判昭63.6.24は、支出行為の権限を持つのは管理者Y1だけであり、補助職員Y2〜Y4は「当該職員」に当たらないとして、その者らに対する訴えを却下した。他方でY1については、総務課長を自分の手足として支出の補助執行をさせたにすぎないとみて、違法支出の賠償責任を一部認めた。原審の大阪高判平2.4.26も双方の控訴を棄却したため、Y1と住民側がそれぞれ上告した。
要点
- 専決させた管理者も、専決を任された補助職員も、ともに「当該職員」に当たる
- 専決による違法支出について、管理者は指揮監督上の義務違反に故意・過失があるときに限り賠償責任を負う
- 専決は権限を移さない内部の事務処理なので、法律の根拠は要らず、行為は本来の行政庁の名で行われる
判旨
最高裁は、「当該職員」を、財務会計上の行為の権限を法令上本来的に有する者と委任などで権限を得た者を広く含む概念と捉え、二点を示した。第一に、管理者は補助職員に専決させていても本来の権限者である以上「当該職員」に当たり、訓令等の明確な定めで専決を任され意思決定をする補助職員も「当該職員」に含まれる。第二に、管理者の賠償責任は、補助職員の違法行為を「阻止すべき指揮監督上の義務に違反し」、故意又は過失により阻止しなかった場合に限られる。専決では法令上の権限は移らないが、内部では判断が補助職員に任され、損害は自ら判断した補助職員が負うべきだからである。結論として、管理者の上告事件は破棄差戻し、住民側の上告事件は一部破棄のうえ一審へ差戻しとなった。
観点 1
専決させた管理者も、専決を任された補助職員も、ともに「当該職員」に当たる
旧4号の「当該職員」は、問題の財務会計行為の権限を法令上本来的に持つ者と、委任などでその権限を得た者を広く指す（最判昭62.4.10）。本判決は、権限が移らない専決では管理者がなお本来の権限者として「当該職員」に当たるとし、さらに、訓令等の明確な定めで前もって専決を任され、権限行使の意思決定をする補助職員も含めた。旧4号訴訟で住民が代わって行使するのは、自治体が職員個人に対して持つ民法・自治法上の賠償請求権だからである。平成14年改正後の4号は、執行機関等を被告として「当該職員」への請求を求める訴えであり、職員個人は被告にならない。長自身が賠償義務者とされる場合も、被告は執行機関としての長である。
よくある誤り
- 専決は内部の事務処理にすぎないから、専決をした補助職員は「当該職員」に当たらない（×）
- 補助職員に専決させている以上、管理者や長は「当該職員」に当たらない（×）
- 長が権限を委任した場合、長の指揮監督上の過失を理由に長への請求を求める4号訴訟は、長以外の職員を被告としなければならない（×。委任をしても長は「当該職員」であり、被告も執行機関としての長である）
- 現行法の下でも、住民は支出をした当時の長個人を直接の被告として損害賠償を求められる（×）
短答での問われ方
判旨そのものを問う肢はまだ出ていないが、委任の場面で長がなお「当該職員」に当たること（最判平5.2.16）と現行4号の被告（執行機関）を組み合わせた司法試験2011年問33ウ・エ、長個人を被告とする訴えの可否を問う予備試験2015年問22ウが出ている。専決でも委任でも本来の権限者は外れない、と押さえておけば足りる。
論文での書き方
住民訴訟の答案では、まず4号の請求の相手方である「当該職員」を特定する。規範は最判昭62.4.10の定義を示し、専決の場合は本来の権限者と専決を任された補助職員の双方が含まれると書く。あてはめでは、訓令や決裁規程が専決の範囲を明確に定めていたか、その職員が実際に意思決定をしたかを事実から拾う。現行法では被告は執行機関であり、「当該職員」は賠償義務者の特定として論じる点を誤らない。
この観点で解ける過去問（3肢）
司法試験 2011年 第33問 エ応用
問題とされる処分が総務部長Bにより既にされた事例において，Xは，市長CのBに対する指揮監督上の過失を理由に法第242条の2第1項第4号本文の規定に基づきCに損害賠償の請求をすることを求める住民訴訟を提起するときは，市長以外の職員を被告としなければならない。
司法試験 2011年 第33問 ウ応用
問題とされる処分が総務部長Bにより既にされた事例において，Xは，市長Cを被告として，法第242条の2第1項第4号本文の規定に基づきBに損害賠償の請求をすることを求める住民訴訟を適法に提起することができる。
予備試験 2015年 第22問 ウ応用
市の住民であるXは，市が廃棄物運搬業者との間で締結した委託契約に基づく委託料の支出が違法であることを理由に，支出行為をした当時の市長個人を被告として，市への損害賠償の支払を求める住民訴訟を適法に提起することができる。
観点 2
専決による違法支出について、管理者は指揮監督上の義務違反に故意・過失があるときに限り賠償責任を負う
専決では法令上の権限は補助職員に移らないものの、内部では判断が補助職員に任され、補助職員が自分の判断で行為する。そこで本判決は、違法な専決処理による損害はその判断をした補助職員が賠償すべきであり、管理者は補助職員の違法行為を阻止する指揮監督上の義務に反し、故意または過失によって阻止しなかったときに限って責任を負うとした。一審と原審は、補助職員を管理者の手足とみて管理者に補助職員の行為の責任をそのまま負わせたが（補助職員手足論）、最高裁はこの考え方をとらず、下級審で分かれていた立場を指揮監督責任の構成に統一した。専決のもとでも上級機関の指揮監督関係は失われない、という組織法の理解がこの判断の前提にある。
よくある誤り
- 補助職員が専決で違法な支出をした場合、本来の権限者である管理者は当然にその損害の賠償責任を負う（×）
- 専決を任された補助職員は管理者の手足にすぎないから、自ら賠償責任を負うことはない（×）
- 専決が行われると、上級機関の下級機関に対する指揮監督関係は失われる（×。専決は内部の処理で、指揮監督関係に影響しない）
短答での問われ方
予備試験2020年問24ウは、下級機関への委任でも専決でも指揮監督関係が失われるとする肢で×である。専決は内部の事務処理であって指揮監督関係に影響せず、だからこそ本判決は管理者の責任を指揮監督上の義務違反として組み立てた。この肢は前半も誤りで、上級機関が下級機関に委任した場合も指揮監督関係は残る（司法試験2007年問23イも同じ点を問う）。判旨の責任の範囲そのものを問う肢はまだ出ていないので、「当然に責任を負う」「補助職員は責任を負わない」の二つの誤りを見抜けるようにしておく。
論文での書き方
規範は、専決を任された補助職員の違法な財務会計行為について、管理者は補助職員の違法行為を阻止すべき指揮監督上の義務に違反し、故意・過失により阻止しなかったときに限り責任を負う、と立てる。理由として、専決では内部的に判断が補助職員に委ねられ、損害は自ら判断した者が負うのが筋であることを書く。あてはめでは、管理者が違法を知り、または容易に知り得た事情（支出の額や頻度、外部の指摘、点検体制）を拾う。判旨は訓令等の明確な定めによる専決を前提にしているので、あてはめの最初にその定めの有無と専決の範囲を確認する。
この観点で解ける過去問（1肢）
予備試験 2020年 第24問 ウ応用
上級行政機関から下級行政機関に対して，法律の規定に基づいて権限の委任が行われた場合には，当該権限の行使に関する限り，当該上級行政機関の当該下級行政機関に対する指揮監督関係は失われるが，専決が行われた場合にも，当該上級行政機関の当該下級行政機関に対する指揮監督関係は同様に失われる。
観点 3
専決は権限を移さない内部の事務処理なので、法律の根拠は要らず、行為は本来の行政庁の名で行われる
権限の委任は、法律で決められた権限の所在を受任機関に移すものであるから法律の根拠が必要であり、受任機関が自分の名で処分をし、処分庁となる。これに対し専決は、内部規程に基づいて補助機関に決裁を任せるだけで、対外的には本来の行政庁の名で処分がされ、法的にもその行政庁の行為となる。権限が移らないので法律の根拠は要らず、指揮監督関係にも影響しない。なお委任でも、上級機関が下級機関に委任したときは、上下の関係に基づく指揮監督関係が残る。本判決はこの区別を前提に、専決では管理者が「当該職員」に残る一方、判断を委ねられた補助職員も責任の主体になるとした。決裁権者の不在時に補助機関が決裁する代決も、権限を移さない内部の処理である。
よくある誤り
- 専決も権限の帰属を変更するから、法律の根拠がなければ行うことができない（×）
- 行政庁Aの処分を行政機関Bが専決で行った場合、処分はBの名で行われ、Bが処分庁となる（×）
- 権限の委任がされても、処分は委任をした行政庁の名で行われる（×）
- 上級行政庁が下級行政庁に権限を委任すると、権限が完全に移るので、その権限については両者の間に指揮監督関係がなくなる（×）
短答での問われ方
予備試験2017年問24ア・イ・ウ（委任と専決の根拠・名義・処分庁）、司法試験2013年問40ア（委任は根拠が必要、専決は不要）、司法試験2006年問23エ（専決・代決の意味）と、組織法の基本としてよく出る。委任は名義も処分庁も移り、専決は何も移らない、という対比で処理できる。指揮監督関係については、下級機関への委任で失われるとする司法試験2007年問23イが×である。
論文での書き方
論文では、処分庁や被告の特定、住民訴訟の「当該職員」の検討の前提として使う。委任なら受任機関が処分庁となり、専決なら本来の行政庁が処分庁である。そのうえで、専決は対外的には権限を動かさないが、内部で判断を委ねられた者がいることが住民訴訟での個人責任の場面では結論を左右する、とつなげると本判決の位置付けが明確になる。
この観点で解ける過去問（6肢）
予備試験 2017年 第24問 ア応用
行政庁が他の行政機関に法律に基づく処分の権限を委任することは，法律の根拠がなければ行うことができないが，行政庁がその権限に属する行為を他の行政機関に専決させることは，法律の根拠がなくても行うことができる。
予備試験 2017年 第24問 イ対比
行政庁Aの有する処分の権限が行政機関Bに委任された場合，当該処分はBの名で行われ，Bが当該処分をした行政庁となる。
予備試験 2017年 第24問 ウ応用
行政庁Aの権限とされている処分を行政機関Bが専決により行う場合，当該処分はAの名で行われ，Aが当該処分をした行政庁となる。
司法試験 2013年 第40問 ア応用
権限の委任は法律上定められた処分権限の帰属を変更することから、法律の根拠を必要とするのに対し、専決は、補助機関が処分権限のある行政庁の名義でこれを行使するものであり、処分権限の移譲を伴わないことから、法律の根拠を必要としない。
司法試験 2006年 第23問 エ応用
行政庁が権限行使に関する事務の処理をその補助機関にゆだねるものの，国民に対する関係では本来の行政庁の名において行われるものとすることがあり，これを専決・代決という。
司法試験 2007年 第23問 イ対比
法律の規定に基づいて権限の委任が上級行政庁から下級行政庁に対して行われた場合，当該権限が受任行政庁に完全に移るため，当該権限の行使に関する限り，両者の間には指揮監督関係は存在しない。
関連する判例
- 最判昭62.4.10同旨旧4号の「当該職員」を権限を本来的に有する者と委任等で権限を得た者と定義した判決で、本判決はこれを専決の場面に及ぼした。
- 労災保険不支給決定取消訴訟と審理範囲の制限最判平5.2.16同旨財務会計上の行為を特定の職員に委任した長も、本来の権限者である以上なお「当該職員」に当たるとした判決で、専決に関する本判決と並べて押さえる。
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