合議体の議事と利害関係者の関与

事案

農地買収の仕組みと委員の除斥

戦後の農地改革では、自作農創設特別措置法（自創法）に基づき、不在地主が持つ小作地などを政府が買い上げ、耕作者に売り渡した。買収は、市町村の農地委員会が議決して定める農地買収計画に基づいて行わなければならず（同法6条1項）、それを受けて知事が買収の手続をとる。買い上げた農地を売り渡すときも、委員会が改めて審議し議決する売渡計画が必要であった。他方、当時の農地調整法15条ノ12は、委員は自分自身や同じ戸籍内の者に関する事件の議事に加わることができないと定め、利害を持つ委員を議事から外していた。

会長として議事に関わった小作人

Xの亡父Aが所有する土地について、静岡県知事は昭和24年4月、不在地主の小作地に当たるとして買収処分をした。その前提となる買収計画は伊東市伊東地区農地委員会が議決したが、その議事には、当該土地の一部を耕作する小作人Y2が委員会の会長として加わっていた。土地はその後Y2ら小作人に売り渡され、所有権取得の登記もされた。Aは委員会への異議と県農地委員会への訴願で争ったが、いずれも退けられた。

訴えの内容と下級審

Aを相続したXは、知事に対し買収処分の無効確認を、Y2らに対し所有権の確認と移転登記を求めて訴えた。Y2の関与は除斥の規定に反するというのが主張の柱である。一審は、規定は「自己に関する事件」に限っており小作人は該当しないうえ、決議は出席委員の全員一致でY2が特に発言もしていないから、仮に違法でも当然無効とするほどの瑕疵ではないとして請求を退けた。二審（東京高判昭37.9.18）も、売渡しには別に委員会の審議を経る計画が要るから、買収計画の審議はY2自身に関する事件ではないとして控訴を棄却し、Xが上告した。

要点

1. 違法な行政処分も、瑕疵が重大かつ明白な場合に限って無効となり、それ以外は取り消されるまで効力を持つ
2. 除斥規定に反して利害関係者が合議体の議事に関与しても、そのことだけで決議が当然に無効となるわけではない
3. 利害関係を持つ者が合議体の構成員となること自体と、自分に関する特定の事件の議事に加わることとは区別して考える

判旨

最高裁は上告を棄却した。まず、行政処分は違法であっても常に無効となるのではなく、「その瑕疵が重大かつ明白な場合に限り無効」となるという従来の判例の立場を確認した。そのうえで、Y2の関与が農地調整法15条ノ12に違反し、原審の解釈に誤りがあるとしても、自創法による買収では「農地委員会の裁量権行使の範囲は比較的限定されている」こと、売渡しには改めて委員会の審議議決が要ることを挙げ、「他に著しく決議の公正を害する特段の事由」がない本件では、買収計画の決議の瑕疵はそれを無効とするほど重大な違法ではないと判断した。

観点 1

違法な行政処分も、瑕疵が重大かつ明白な場合に限って無効となり、それ以外は取り消されるまで効力を持つ

本判決は、無効確認訴訟の場面で、従来からの重大明白説をそのまま当てはめた事例である。行政処分は、違法であっても権限ある機関が取り消すまでは有効として扱われ、取消しを待たずに効力を否定できるのは、原則として瑕疵が重大かつ明白な場合に限られる。したがって、合議体の決議に手続上の違法があることと、その決議や後続の処分が無効であることとは、段階の違う問題である。本件でも最高裁は、除斥規定に違反する「としても」と述べ、無効とするほどの重大性がないことで結論を出しており、明白性には立ち入っていない。なお、課税処分のように処分を信頼する第三者の保護を考える必要がない場面では、明白性を欠いても無効となる例外がある（最判昭48.4.26）。

よくある誤り

• ×行政処分に違法があれば、その違法の程度を問わず当該処分は当然に無効となる
• ×違法な行政処分は、重大かつ明白な瑕疵がある場合であっても、権限ある機関が取り消すまでは効力を有する
• ×合議体の決議に除斥規定違反があれば、その決議に基づく処分は重大明白性を検討するまでもなく無効である
• ×判例は、どのような処分であっても、瑕疵が明白でない限り無効となる余地を認めていない（課税処分について明白性を要件としなかった最判昭48.4.26がある）

短答での問われ方

本判決を直接名指しする肢は過去問データに見当たらない。もっとも、無効の判断基準そのものは繰り返し出題される。予備2018年問14イは、農地買収計画の違法が重大かつ明白で当然無効とされる場合には、権限ある機関の取消しを待たずに効力を有しないとする肢で、本判決が確認した基準どおり○である。他方、司法2010年問22アは、課税処分のように第三者の保護を考える必要のない処分は明白な瑕疵がなくても当然無効となる場合があるとする肢で、これも○である。「重大かつ明白」を原則としつつ、明白性を外す例外があることまで押さえないと、後者を誤る。

論文での書き方

無効確認訴訟や争点訴訟で処分の効力を争う答案では、まず「行政処分は違法でも当然には無効とならず、瑕疵が重大かつ明白な場合に限り無効となる」という規範を立てる。そのうえで、違法事由の存否と、その違法が重大かつ明白かを二段階で検討する。手続違反の事案では、違法と認めても直ちに無効と結論づけず、本判決のように根拠法の仕組みに即して重大性を具体的に吟味する。本判決の射程は無効の場面に限られ、取消訴訟で同じ違反が取消事由になるかは別に論じる。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2018年 第14問 イ応用

農地買収計画の違法が重大かつ明白で当然無効ならしめるものと認められる場合には，権限ある機関による取消しを待たずに，その効力を有しないものと解されます。

○正しい ×誤り

司法試験 2010年 第22問 ア対比

最高裁判所の判例によれば，課税処分のように第三者の保護を考慮する必要のない処分は，明白な瑕疵を有していなくても，当然無効となる場合がある。

○正しい ×誤り

観点 2

除斥規定に反して利害関係者が合議体の議事に関与しても、そのことだけで決議が当然に無効となるわけではない

本判決は、買収される土地の小作人が農地委員会の会長として買収計画の議事に加わったことが除斥規定に違反するとしても、決議を無効にするほど重大な違法ではないとした。理由として挙げたのは、自創法による買収では委員会が判断できる幅が比較的狭いこと、買収後に実際に売り渡すには委員会が改めて審議し議決する必要があり、そこで公正を確保する機会が残ること、そして、ほかに決議の公正を著しく損なう特段の事情がないことである。裏返せば、委員会の裁量が広い事案や、利害関係者の関与が結論を左右したといえる事案では、無効とされる余地がある。会長という主宰者の立場での関与でも、それだけで結論は変わらなかった点に注意する。

よくある誤り

• ×合議体の構成員に除斥事由がある者が議事に加われば、その決議は他の事情を問わず当然に無効となる
• ×判例は、利害関係者が会長として議事に関与した場合には、裁量の広狭にかかわらず決議を無効とする
• ×判例は、農地委員会の裁量権行使の範囲が広いことを、瑕疵の重大性を否定する理由として挙げた
• ×判例は、買収計画の決議があれば売渡しには改めての議決を要しないことを理由に、決議を無効とした
• ×除斥規定違反の瑕疵は無効原因とならない以上、取消事由にもなり得ない

短答での問われ方

本判決を直接引く肢は過去問データに見当たらない。出題されるなら、除斥違反があれば当然無効とする肢（×）、重大性を否定した理由を逆にして「裁量が広いから」とする肢（×）、無効でない以上取消事由にもならないとする言い過ぎの肢（×）が考えられる。理由の三点、すなわち裁量の幅が比較的狭いこと、売渡しに改めて委員会の審議議決が要ること、ほかに決議の公正を著しく害する特段の事由がないことを、結論とセットで言えるようにしておく。

論文での書き方

あてはめでは、①除斥規定の趣旨（利害を持つ者を外して決議の公正を担保すること）から違反の有無を確認し、②違反があるとして、その瑕疵が重大といえるかを、根拠法上の裁量の広狭、後続手続で是正される機会の有無、関与者の地位（会長として議事を主宰したか）、決議の経過（全員一致か、本人が発言したか）など、決議の公正を損なう具体的事情から評価する。本判決は無効確認訴訟の事案であるから、取消訴訟であれば重大明白性までは要せず、手続の瑕疵が取消事由となるかが問題になることも付言したい。

観点 3

利害関係を持つ者が合議体の構成員となること自体と、自分に関する特定の事件の議事に加わることとは区別して考える

合議制の機関には、利害の対立する集団の代表をあえて委員に入れ、その場で利害を調整させる仕組みも多く、利害関係を持つ者を構成員にすること自体が一般に禁じられているわけではない。問題になるのは、委員が自分自身に関わる個別の案件の議事に加わる場合であり、農地調整法15条ノ12のような除斥規定は、その場面で当該委員を議事から外すためのものである。本件の一審・二審は、買収計画の議事は小作人にとって自分に関する事件に当たらないとして違反を否定したが、最高裁はこの理由をとらず、違反がある「としても」無効ではないという形で効力の問題として処理した。規定の文言を狭く読むか、決議の公正という趣旨から広く読むかが、違反の有無の分かれ目となる。

よくある誤り

• ×合議制の機関の委員に、審議の対象となる政策と利害関係を有する者やその利益代表者を任命することは、それ自体として許されない
• ×最高裁は、小作人が買収計画の議事に加わっても「自己に関する事件」には当たらないとして、下級審と同じ理由で請求を退けた
• ×除斥規定は、利害関係を持つ者が合議体の委員に就任すること自体を禁じるものである

短答での問われ方

国家行政組織法8条の合議制の機関に、審議する政策と利害関係を有する者やその利益代表者を任命することは同条の趣旨に反し許されないとする肢（予備2011年問25ア・司法2011年問39ア、同一の肢でいずれも×）が出ている。利害関係者が集まって調整を図ることも審議会の役割であり、構成員になること自体は禁じられないと分かれば誤りと判断できる。本判決が扱ったのは、構成員の資格ではなく、委員が自分に関わる個別の事件の議事に加わった場合の決議の効力である。この二つを取り違えさせる肢に注意する。

論文での書き方

除斥規定違反が争われる事案では、まず条文の「自己に関する事件」等の文言を、利害関係者を議事から排除して決議の公正を確保するという趣旨から解釈し、当該委員がその事件の結果から直接の利益や不利益を受ける立場にあるかを検討する。違反を肯定したうえで、効力の問題（取消事由か無効事由か）へ進むという順序を守る。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2011年 第25問 ア対比

国家行政組織法第8条の定める合議制の機関は，行政の意思形成過程に学識経験者等の持つ専門知識等を取り入れることを趣旨としていることから，当該機関で審議する政策と利害関係を有する者又はその利益代表者をその構成員として任命することは，同条の趣旨に違反するほか，行政の中立性原則に反し許されない。 （参照条文）国家行政組織法第8条　第3条の国の行政機関には，法律の定める所掌事務の範囲内で，法律又は政令の定めるところにより，重要事項に関する調査審議，不服審査その他学識経験を有する者等の合議により処理することが適当な事務をつかさどらせるための合議制の機関を置くことができる。

○正しい ×誤り

司法試験 2011年 第39問 ア対比

国家行政組織法第8条の定める合議制の機関は，行政の意思形成過程に学識経験者等の持つ専門知識等を取り入れることを趣旨としていることから，当該機関で審議する政策と利害関係を有する者又はその利益代表者をその構成員として任命することは，同条の趣旨に違反するほか，行政の中立性原則に反し許されない。 （参照条文）国家行政組織法第8条　第3条の国の行政機関には，法律の定める所掌事務の範囲内で，法律又は政令の定めるところにより，重要事項に関する調査審議，不服審査その他学識経験を有する者等の合議により処理することが適当な事務をつかさどらせるための合議制の機関を置くことができる。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 最判昭30.12.26同旨違法な行政処分も重大かつ明白な瑕疵がない限り取り消されるまで有効とした先例で、本判決が確認した無効の基準の出発点である。
• 群馬中央バス事件最判昭50.5.29対比群馬中央バス事件。取消訴訟の場面で、審議会の審理手続の瑕疵が処分の取消事由となるかを、結論に影響する可能性の有無から判断しており、無効を問う本判決と対比される。
• 条例上の義務と民事手続による執行最判平14.7.9対比固定資産評価審査委員会の審議に原処分庁側の職員が同席した事案で、委員会の中立・公正を損なえば手続上の瑕疵となり得るとして、取消事由の問題として扱った。