申請処理の遅延による精神的損害の賠償

事案

水俣病の認定制度と申請の滞留

昭和44年の公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法（救済法）と、これを引き継いだ昭和48年の公害健康被害補償法（補償法）は、加害者に対する損害賠償請求とは別建てで、公害病の被害者に早く給付を届けるための制度である。給付を受けるには知事から公害病にかかっているとの認定を受けなければならず、認定までに医師の検診と認定審査会の審査を経る。認定されれば給付は申請の時点まで遡る。熊本水俣病では、患者側が勝訴した昭和48年の熊本地裁判決などをきっかけに熊本県知事への申請が急増し、同年には未処理が2000件近くに達して、認定業務は大きく滞っていた。

先行した不作為の違法確認訴訟と、Xらの申請

昭和49年12月、認定を待つ申請者410名が熊本県知事の不作為について違法確認の訴えを起こし、熊本地判昭51.12.15がこれを認容して確定した。本件の原告の一部もこの判決を得ている。他方、熊本県は申請者のうち一定の要件を満たす者に、救済法の給付とほぼ同額の治療費などを行政措置として支給していた。Xら24名は昭和47年12月から昭和52年5月までの間に救済法または補償法に基づいて認定を申請したが、昭和52年12月になっても認定とも棄却とも応答がなかった。

慰謝料請求と下級審の判断

Xらは、応答がないまま水俣病かもしれないという宙づりの立場に置かれ続けて精神的苦痛を受けたとして、認定業務を知事に委任した国と、その費用を負担する熊本県を相手に、国家賠償法1条1項・3条に基づく慰謝料を請求した。財産面の不利益は、認定の遡及効と上記の行政措置でほぼ埋められていたため、争いの中心は待たされたこと自体の苦痛であった。第1審（熊本地判昭58.7.20）と控訴審（福岡高判昭60.11.29）はいずれも請求を認容し、国と県が上告した。

要点

1. 処分を待たされて不安・焦燥を抱かされない利益は、不法行為法上の保護の対象になり得る
2. 不作為の違法確認訴訟の違法と国家賠償法上の違法は別であり、認容判決は賠償の違法を確定しない
3. 賠償の違法は条理上の作為義務違反であり、相当期間の徒過に加えて更に長期の遅延と努力の懈怠を要する
4. 申請が放置されたときは、不作為の違法確認訴訟と国家賠償請求が別々の役割を持つ救済として並ぶ

判旨

最高裁は、認定申請者が抱く不安・焦燥を「内心の静穏な感情を害されない利益」と捉え、社会通念上の限度を超える侵害には不法行為が成立し得るとして、保護法益性を認めた。他方、知事が負う迅速・適正に処分すべき手続上の作為義務は、この私的利益の保護に「直接向けられたものではない」から、不作為の違法確認判決も国家賠償法上の違法を確定するものではないとした。そのうえで、処分庁には不当な長期遅延による結果を回避すべき「条理上の作為義務」があるとし、その違反には、手続上必要な期間の徒過に加えて、更に長期間の遅延と、通常期待される努力による解消を怠ったことが必要であるとして、この点の審理を尽くさせるため原判決を破棄し差し戻した。

観点 1

処分を待たされて不安・焦燥を抱かされない利益は、不法行為法上の保護の対象になり得る

認定されれば給付は申請時に遡るし、応答さえあれば不安は消えるのだから、損害はないのではないか。最高裁はこの発想を採らなかった。人は社会生活上、心の平穏を乱されても一定限度までは我慢すべきだが、社会通念上の限度を超えれば人格的な利益として法的保護に値し、侵害の態様・程度によっては不法行為が成立し得る。水俣病の疑いを抱えたまま早く結論を知りたいという申請者の期待は「内心の静穏な感情を害されない利益」として保護の対象になり得るとした。もっとも、判決は水俣病申請者の苦痛を「異種独特の深刻なもの」と強調しており、どの申請でも同じ結論になるとは限らない。

よくある誤り

• 認定されれば損害は解消されるから、遅延による精神的苦痛について慰謝料請求は認められない（×。認定の遡及効で埋まるのは財産面であり、待たされた苦痛は別に保護の対象になり得る）
• 内心の静穏な感情が害されれば、程度を問わず不法行為が成立する（×。社会通念上甘受すべき限度を超える場合に限られる）
• 最高裁は申請処理の遅延について国と県の賠償責任を肯定して上告を棄却した（×。保護法益性は認めたが、違法性の審理不尽を理由に破棄差戻し）

短答での問われ方

予備 H23 第22問 エ・司法 H23 第36問 エ（同一問題）が、認定により損害は解消されるから慰謝料請求は認められないとする肢を出し、誤りとしている。「認められない」と言い切る肢は×、「認められる余地がある」「保護の対象になり得る」は○と判断する。判例は賠償責任そのものを確定させたわけではないので、「賠償責任を認めた」と言い切る肢にも注意する。

論文での書き方

損害・保護法益の段階で、財産的損害が填補されていても精神的損害は別であること、内心の平穏は社会通念上の受忍限度を超えて初めて法的保護に値することを一文ずつ書く。あてはめでは、病気の深刻さ、結論が出ないことの生活への影響、待たされた年数を拾う。水俣病の事案の特殊性に依拠した判断なので、一般の許認可申請に当然には及ばないことを射程として添える。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2011年 第22問 エ直接

上記ウの場合において，認定要件を満たす者が被る損害は，認定されることにより解消されることになるから，申請処理の遅延による精神的苦痛について国家賠償法に基づく慰謝料請求は認められない。

○正しい ×誤り

司法試験 2011年 第36問 エ直接

上記ウの場合において，認定要件を満たす者が被る損害は，認定されることにより解消されることになるから，申請処理の遅延による精神的苦痛について国家賠償法に基づく慰謝料請求は認められない。

○正しい ×誤り

観点 2

不作為の違法確認訴訟の違法と国家賠償法上の違法は別であり、認容判決は賠償の違法を確定しない

知事は申請に迅速・適正に応答する手続上の義務を負い、申請者はそれに対応する手続上の権利を持つ。しかしこの義務は申請者の心の平穏という私的利益を守るために課されたものではない。救済法・補償法にも、申請者の不安に配慮して一定期間内の処分を命じる趣旨は読み取れない。したがって、不作為の違法確認判決が確定していても、それは弁論終結時に手続上の義務違反があったことを確かめたにとどまり、国家賠償で問われる違法（私的利益に向けた義務の違反）まで確定するものではない。賠償請求では、別に条理上の作為義務の違反を審理する必要がある。

よくある誤り

• 不作為の違法確認訴訟の違法と遅延を理由とする国家賠償請求訴訟の違法は同じであり、前者の認容判決の既判力が後者に及ぶ（×）
• 不作為の違法確認判決が確定していれば、国家賠償法上の違法は当然に認められる（×。手続上の義務違反と条理上の義務違反は別に判断する）
• 知事の手続上の作為義務は、申請者の内心の静穏という私的利益の保護に直接向けられている（×）
• 処分の取消判決が確定すれば、判例上、国家賠償請求訴訟で処分に違法がないと主張することは許されない（×。そのように述べた最高裁判例はなく、最判平5.3.11は、更正が取り消されても国家賠償法上の違法は職務上の注意義務違反の有無で別に判断するとした）

短答での問われ方

予備 H28 第21問 ア が、二つの違法は同じだから認容判決の既判力が国家賠償請求訴訟に及ぶとする肢を出し、誤りとしている。取消判決と国家賠償の関係を問う司法 H21 第32問 イ も並べて確認する。こちらは、取消判決が確定しても国家賠償法上の違法が当然に認められるわけではないとした最判平5.3.11の知識で×にする肢である。抗告訴訟の違法と国家賠償の違法がずれる場面として、二つをまとめて覚える。また、本判決は先行の違法確認判決を弁論終結時点の義務違反を確かめたものと捉えており、不作為の違法は事実審の口頭弁論終結時を基準に判断するという予備 R5 第20問 エ（○）の知識ともつながる。

論文での書き方

国家賠償法1条1項の違法は、公務員が個別の国民に対して負う職務上の法的義務に違反したことをいう、という枠組みをまず置く。そのうえで、問題となる義務が誰のどの利益に向けられたものかを特定し、手続上の応答義務と、精神的利益に向けた条理上の義務を書き分ける。先行する違法確認判決があっても、それだけで違法を認定せず、後者の義務違反を別に検討する。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2016年 第21問 ア直接

水俣病患者認定申請に対する応答処分をしない行政庁の不作為の違法確認を求める訴訟における違法と，当該認定申請に対する行政庁の応答処分の遅延による精神的損害につき賠償を求める国家賠償請求訴訟における違法は同じであるから，前者の訴訟に係る認容判決の既判力は，後者の訴訟の当事者及び裁判所に及ぶとされている。

○正しい ×誤り

司法試験 2009年 第32問 イ対比

最高裁判所の判例によれば，既判力の客観的効果は一般に訴訟物に及ぶと解されており，処分の取消判決がされた場合には，当該処分が違法であることが既判力をもって確定するから，当該処分の違法を理由とする国家賠償請求訴訟において当該処分をしたことに違法がない旨を主張することは，許されないものとされている。

○正しい ×誤り

予備試験 2023年 第20問 エ応用

不作為の違法確認の訴えにおける当該不作為の違法性の判断は、事実審の口頭弁論終結時を基準にすべきである。

○正しい ×誤り

観点 3

賠償の違法は条理上の作為義務違反であり、相当期間の徒過に加えて更に長期の遅延と努力の懈怠を要する

個別法に根拠がなくても、処分を不当に長く放置すれば申請者が不安・焦燥に苦しむことは容易に予測できる。そこで判例は、処分庁はその結果を避けるべき条理上の作為義務を負うとした。ただし違反のハードルは高い。①客観的に手続上必要な期間内に処分できなかっただけでは足りず、②その期間に比べて更に長期間遅延が続き、かつ③処分庁が通常期待される程度の努力を払っていれば遅延は解消できたはずなのに、それを怠ったといえることが必要である。③は申請件数、検診・審査機関の能力や運営方法、申請者側の協力などの事情から総合的に判断する。差戻し後の控訴審は③を満たさないとして請求を退けた。

よくある誤り

• 手続上必要と考えられる期間内に処分がされなければ、それだけで国家賠償法上違法となる（×。更に長期の遅延と努力の懈怠が必要）
• 救済法・補償法には申請者の内心の静穏に向けた作為義務の定めがないから、処分庁は遅延による精神的苦痛について作為義務を負わない（×。条理上の作為義務を負う）
• 長期間の遅延があれば、処分庁が遅延解消に努力を尽くしていても違法となる（×。通常期待される努力で解消できたのに怠ったことが要件）

短答での問われ方

短答ではこの要件そのものを問う肢はまだ出ていないが、予備 H28 第21問 ア は、違法確認訴訟の違法（相当の期間の経過）と国家賠償の違法（更に長期の遅延＋努力の懈怠）が要件の段階で異なることを知っていれば確実に切れる。「期間を過ぎれば直ちに違法」とする肢は×、三つを並べる肢は○と判断できるようにしておく。

論文での書き方

規範は、処分庁は遅延により申請者の内心の静穏を害する結果を回避すべき条理上の作為義務を負い、①相当期間の経過、②それに比して更に長期の遅延、③通常期待される努力による解消を怠ったこと、がそろえば違法となる、と書く。あてはめでは、標準処理期間（行政手続法6条）と実際の経過期間の差、未処理件数と審査体制、人員増強などの対応の有無、申請者側の協力状況を拾う。

論証カードランク B

国賠法1条の職務行為性と主体（外形標準説・加害公務員の不特定・申請処理の遅延・公務員個人の責任）

公務員の行為につき国又は公共団体が国家賠償法1条1項の責任を負うか、その職務行為性等が問題となる。①同項は公務員の違法行為による被害者の救済を広く図る趣旨であるから、「その職務を行うについて」とは、公務員が主観的には権限

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観点 4

申請が放置されたときは、不作為の違法確認訴訟と国家賠償請求が別々の役割を持つ救済として並ぶ

法令に基づく申請に相当の期間内に応答がなければ、申請者は不作為の違法確認の訴え（行政事件訴訟法3条5項）で応答を促すことができる。本件でも先に申請者らがこの訴えを起こし、認容判決が確定していた。これは処分を引き出すための手段であり、待たされたことで生じた損害の回復は国家賠償請求が受け持つ。遅延による損害には二種類ある。建築確認の留保のように財産上の損害が問題になる場面（最判昭60.7.16）と、本件のように精神的苦痛だけが残る場面であり、本判決の厳しい要件は後者についてのものである。

よくある誤り

• 申請に応答がないだけでは処分が存在しないから、申請者は抗告訴訟を提起できない（×。不作為の違法確認の訴えを提起できる）
• 行政指導は法的拘束力のない事実行為であるから、指導を理由に建築確認が遅延しても国家賠償請求はできない（×。最判昭60.7.16は留保が違法となる場合を認める）
• 申請処理の遅延について国家賠償を請求するには、先に不作為の違法確認判決を得ておかなければならない（×。そのような前置は要求されていない）

短答での問われ方

予備 H23 第22問 ウ・司法 H23 第36問 ウ は、本件と同じ水俣病認定申請の設例で、不作為の違法確認の訴えを適法に提起できるとする肢を正しいとしている。同じ問題のエが本判決の肢であり、ウとエは組で出る。遅延と国家賠償の対比としては、建築確認の留保を扱う予備 H25 第16問 エ・司法 H25 第27問 エ（行政指導を理由とする遅延でも賠償請求できないとはいえない）を押さえる。

論文での書き方

事例問題で申請が放置されているときは、まず不作為の違法確認訴訟と申請型義務付け訴訟の併合提起で処分を求め、損害があれば国家賠償請求を検討する、という順で救済手段を並べる。国家賠償では損害の中身を見極め、財産的損害なら応答義務違反と留保の正当化事由を、精神的損害だけなら本判決の条理上の作為義務の枠組みを使う。

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2011年 第22問 ウ応用

公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法又は公害健康被害の補償等に関する法律に基づき，水俣病と認定すべき旨の申請を知事に行ったものの，何らの応答処分を相当期間内に受けなかったという場合，申請者としては，不作為の違法確認の訴えを適法に提起することができる。

○正しい ×誤り

司法試験 2011年 第36問 ウ応用

公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法又は公害健康被害の補償等に関する法律に基づき，水俣病と認定すべき旨の申請を知事に行ったものの，何らの応答処分を相当期間内に受けなかったという場合，申請者としては，不作為の違法確認の訴えを適法に提起することができる。

○正しい ×誤り

予備試験 2013年 第16問 エ対比

職員が紛争の解決のための話合いをXに対して求める行政指導は，事実行為であって法的拘束力を有しないことから，Xは，当該指導が行われていることを理由に建築確認が遅延させられたのは違法であると主張して，国家賠償法第1条第1項に基づき損害賠償を請求することはできない。

○正しい ×誤り

司法試験 2013年 第27問 エ対比

職員が紛争の解決のための話合いをXに対して求める行政指導は、事実行為であって法的拘束力を有しないことから、Xは、当該指導が行われていることを理由に建築確認が遅延させられたのは違法であると主張して、国家賠償法第1条第1項に基づき損害賠償を請求することはできない。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 品川区マンション事件（建築確認の留保と行政指導）最判昭60.7.16対比建築確認の留保という処分の遅延について、財産的損害の賠償が問題になった事案であり、精神的損害だけが残った本件と枠組みが異なる。
• 所得税更正処分と国家賠償法上の違法最判平5.3.11同旨取消判決で処分が違法とされても国家賠償法上の違法が当然に認められるわけではないとした判例で、抗告訴訟と国家賠償の違法がずれる点で共通する。
• 最判昭63.2.16同旨氏名を正確に呼称される利益を不法行為法上の保護の対象とした判例で、人格的利益の保護を広げる流れとして本判決と並ぶ。