判例集／行政法／教科書検定における改善意見

教科書検定における改善意見

重要度 A 行政法行政指導と国賠最判平9.8.29　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約6分

教科書検定における改善意見（最判平9.8.29）は、教科書検定で付された「直した方がよい」という程度の意見（改善意見）が、国家賠償の対象として違法になるかが問題になった判例です。最高裁は、改善意見は合否に直接響かない助言・指導の性質をもつから、執筆者が意に反して従わざるを得なくなるような特段の事情がない限り、内容の当否を問わず原則として違法の問題は生じないとしました。行政指導（相手の任意の協力を求める働きかけ）がいつ違法になるかを、任意性が保たれていたかで考える判例です。

事案

検定の仕組みと二種類の意見

当時、高等学校では文部大臣の検定を経た教科書を使う必要があり（学校教育法51条による21条1項の準用）、検定の基準や手続は文部省令の検定規則と告示の検定基準に定められていた。大臣は検定調査審議会の答申に基づいて合否を決める。原稿に付される意見には二種類あった。修正意見は、これに沿って直さなければ合格できないもので、条件付合格の条件として働く。改善意見は、直した方がより良いという程度の指摘で、従わなくても不合格にはならないが、従わないときは拒否理由書を出す運用であった。改善意見は省令にも告示にも規定がなく、局長通知や審議会の内規に根拠を置くにすぎなかった。この二種類の区別は平成元年の検定規則改正で廃止され、検定意見に一本化されている。

何が起き、どう争われたか

Xは昭和27年から高校日本史の教科書を執筆してきた。学習指導要領の改正に伴う昭和55年度の新規検定申請で、大臣は修正意見と改善意見を付けて条件付合格とした。Xは修正意見には応じて直したが、改善意見には拒否理由書を出して従わず、その箇所は原稿どおりで合格した。その後、昭和57年度の正誤訂正申請は受理されず、昭和58年度の新規検定でも修正意見が付された。Xは各意見と不受理が違憲・違法であるとして国に国家賠償を求めた（いわゆる第3次訴訟）。第1審は修正意見1か所を違法とし、原審の東京高判平5.10.20はさらに2か所を違法に加えて請求を一部認めた。他方で原審は、正誤訂正申請の不受理についてはXに損害がないとし、改善意見については強制力のない行政指導であるとして、これらの部分の請求を退けた。Xが上告した。

要点

改善意見は助言・指導の性質をもつから、意に反して従わざるを得ない特段の事情がない限り国家賠償法上違法の問題を生じない
検定の合否等の判断は専門技術的裁量に委ねられ、審議会の判断過程に看過し難い過誤があり大臣がそれに依拠した場合に裁量逸脱として国家賠償法上違法となる

判旨

一部破棄自判、一部棄却。最高裁は、改善意見は「検定の合否に直接の影響を及ぼすものではなく、文部大臣の助言、指導の性質を有する」から、執筆者や出版社が「その意に反してこれに服さざるを得なくなるなどの特段の事情がない限り」、意見の当不当にかかわらず原則として違法の問題は生じないとした。本件では、Xが反論して従わず、原稿どおりで合格し、検定側が直接にも間接にも強制した事情もなかったから、改善意見を付した行為に違法はないとした原審を是認した。合格の条件となる修正意見については、最判平5.3.16と同じく審議会の判断過程に「看過し難い過誤」があり大臣の判断がそれに依拠したかを基準とし、七三一部隊の記述の全部削除を求めた修正意見を新たに違法とした。

観点 1

改善意見は助言・指導の性質をもつから、意に反して従わざるを得ない特段の事情がない限り国家賠償法上違法の問題を生じない

改善意見は、従わなくても検定の合否に直接響かず、法令上の根拠も内規にとどまるもので、講学上の行政指導にあたる。本判決は、こうした意見は相手方の任意の協力を求めるにすぎないから、執筆者・出版社が意に反して服さざるを得なくなるなどの特段の事情がない限り、意見の中身が当を得ているかどうかにかかわらず、原則として違法の問題は生じないとした。判断の着眼点は内容の正しさではなく任意性が保たれていたかである。本件では、Xが反論して従わず、原稿どおりの記述で合格し、検定側が直接・間接に従わせようとした事情もなかったから違法はないとされた。これは、内容まで立ち入って裁量統制を行った修正意見の審査と対照的である。

よくある誤り

改善意見も修正意見と同じく、その内容に看過し難い過誤があれば当然に国家賠償法上違法となる（×。改善意見は任意性が保たれている限り内容の当否を問わず原則として違法の問題を生じない）
行政指導は法的拘束力のない事実行為であるから、どのような態様で行われても国家賠償の対象にはならない（×。本判決も意に反して服さざるを得ない特段の事情があれば違法となり得る余地を残しており、行政指導も国家賠償法1条1項の公権力の行使に含まれる）
改善意見に従わなかった以上、相手方が損害を受けることはあり得ないから、国家賠償請求は一切認められない（×。従わなかったことは任意性を裏づける事情の一つであって、圧力の程度によっては別に違法が問題となり得る）

短答での問われ方

本判決の改善意見の部分を正面から問う肢はまだ出ていない。関連して、行政指導が国家賠償法1条1項の公権力の行使に当たらないとする肢（予備2016年問16ウ）が×、度を超えた圧力による行政指導なら従わなかったときでも賠償請求があり得るとする肢（予備2014年問16ア）が○として出ている。改善意見が行政指導の性質をもつこと、違法とされるのは任意性が失われた場合であることを押さえておけば対応できる。

論文での書き方

行政指導の違法を理由とする国家賠償請求では、まず当該行為が合否等の法的効果に結びつかない助言・指導であることを根拠法令の仕組みから示し、行政指導と性質決定する。そのうえで、行政指導は任意の協力を前提とするから、相手方が意に反して従わざるを得なくなるような事情がない限り違法とはならないと規範を立てる。あてはめでは、相手方が従ったかどうか、従わなかったことで申請の結果に不利益が及んだか、行政側が直接・間接に強制した事情があるか、不服従の意思表示後も指導を続けて審査を遅らせていないかを拾う。最判昭60.7.16（処分の留保と行政指導）や行政手続法32条・33条と結びつけると答案の厚みが出る。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2016年第16問ウ応用

行政指導は法的拘束力を有しない事実行為に過ぎないことから，国家賠償法第1条第1項にいう公権力の行使には当たらず，違法な行政指導によって損害を受けた者は同法に基づき損害賠償請求をすることはできない。

予備試験 2014年第16問ア対比

度を超えた圧力による行政指導が行われた場合には，実際に行政指導に従わなかったときでも，精神的苦痛による損害に係る賠償請求が可能となることがある。

観点 2

検定の合否等の判断は専門技術的裁量に委ねられ、審議会の判断過程に看過し難い過誤があり大臣がそれに依拠した場合に裁量逸脱として国家賠償法上違法となる

検定の審査は、記述の学問的正確性、中立・公正、教科の目標への適合、児童生徒の発達段階への適応などを見る学術的・教育的な専門技術的判断であるから、文部大臣の合理的な裁量に委ねられる。そのため裁判所は記述の当否を自ら決め直すのではなく、検定調査審議会の判断過程に、学説状況・教育状況の認識や基準違反の評価について看過し難い過誤があり、大臣の判断がそれに依拠したかを審査する。第1次訴訟の最判平5.3.16が示した枠組みを本判決も踏襲した。あてはめでは、七三一部隊の記述は大筋が当時すでに学界で定説化し、終戦から38年が経っていたのに、時期尚早として全部削除を求めた修正意見を違法とした。他方、執筆者の記述に学説上相当の理由があっても、生徒に分かりにくいとして修正を求めた意見は裁量の範囲内とした。

よくある誤り

教科書検定は専門技術的判断であるから、合否の判定には司法審査が及ばない（×。裁量は認めつつ判断過程の看過し難い過誤を審査する）
裁判所は、原稿記述が正しいかどうかを自ら判断し、その結論が大臣の判断と異なれば違法とする（×。判断代置ではなく判断過程に看過し難い過誤があるかを見る）
水俣病の認定申請棄却処分の取消訴訟も、審議会の判断過程に看過し難い過誤があるかという観点で審査される（×。最判平25.4.16は判断代置型の審査をとった）

短答での問われ方

予備2018年問16イがこの規範をそのまま○として出した。根拠としては第1次訴訟の最判平5.3.16が挙げられるが、本判決も同じ規範を述べている。同じ問のウは、水俣病認定（最判平25.4.16）の取消訴訟について認定基準の不合理や審査会の判断過程の過誤・欠落を見るとする記述で×であり、二つを区別させる出題である。予備2022年問15ウは、水俣病認定はり患の有無という客観的事実の確認で裁量に委ねられず、裁判所が個別具体的に判断するという記述で○である。

論文での書き方

専門技術的な審議会の答申を経てされる処分の裁量審査では、まず根拠法令と審査の性質から専門技術的裁量を導き、規範として、諮問機関の判断過程に事実認識や評価の看過し難い過誤があり、行政庁の判断がそれに依拠したときは裁量の逸脱となると立てる。あてはめでは、指摘の根拠となった当時の学説状況や教育状況をどう認識したか、その認識が誤っていないか、基準違反との評価が合理的かを個別の意見ごとに検討する。伊方原発訴訟（最判平4.10.29）と同じ構造であることを示し、客観的事実の確認にとどまる水俣病認定（最判平25.4.16）との違いを射程として指摘するとよい。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2018年第16問イ直接

高等学校用の教科用図書の検定における合否の判定等に係る文部科学大臣の判断について，教科用図書検定調査審議会の判断の過程に，原稿の記述内容又は欠陥の指摘の根拠となるべき検定当時の学説状況，教育状況についての認識や，検定の基準に違反するとの評価等に看過し難い過誤があって，文部科学大臣の判断がこれに依拠してされたと認められる場合には，上記判断は，裁量権の範囲を逸脱したものとして，国家賠償法上違法となる。

予備試験 2018年第16問ウ対比

公害健康被害の補償等に関する法律に基づく水俣病の認定の申請を棄却する処分の取消訴訟における裁判所の審理，判断は，処分行政庁の判断の基準とされた認定の基準に現在の最新の医学水準に照らして不合理な点があるか否か，公害健康被害認定審査会の調査審議及び判断の過程に看過し難い過誤，欠落があってこれに依拠してされた処分行政庁の判断に不合理な点があるか否かといった観点から行われるべきものである。

予備試験 2022年第15問ウ対比

公害健康被害の補償等に関する法律に基づく水俣病認定は、水俣病のり患の有無という客観的事実を確認する行為であり、この点に関する処分行政庁の判断はその裁量に委ねられるべき性質のものではなく、上記水俣病認定の申請に対する処分行政庁の判断の適否に関する裁判所の審理及び判断は、裁判所において、経験則に照らして個々の事案における諸般の事情と関係証拠を総合的に検討し、個々の具体的な症候と原因物質との間の個別的な因果関係の有無等を審理の対象として、申請者につき水俣病のり患の有無を個別具体的に判断すべきである。