行政行為の発効

事案

懲戒免職の伝え方を定めた条例と、所在不明の場合の空白

地方公務員の懲戒手続は地方公務員法29条4項により条例で定められる。兵庫県の条例は、懲戒としての免職は理由を記した書面を本人に交付して行うと定めていたが、本人の行方が分からず書面を渡せないときの手続は何も置いていなかった。これに対し国家公務員では、所在不明の職員への懲戒処分は内容を官報に載せることで文書の交付に代えられると人事院規則12-0の5条2項が明文で定めている。

出奔した職員への免職処分の手順

県の土木事務所に勤めていたXは平成3年1月28日に最後の住所を出たきり所在不明となった。知事は同年3月30日に懲戒免職を決め、Xの上司が最後の住所を訪れて同居の妻に人事発令通知書と理由を記した処分説明書を読み上げて手渡した。県は同日付の県公報に通知書の内容を載せ、4月6日にその公報を最後の住所へ郵送した。県はそれ以前から、所在不明の職員の免職をこのやり方で処理してきた。

訴えと下級審の判断

Xの側（不在者財産管理人が訴訟を追行）は、辞令が本人に交付されておらず民法の公示による意思表示の方法も取られていないから処分は効力を生じていないとして、損害賠償と退職手当金を請求した。神戸地裁は、相手方が処分を知りうる適切な方法が取られていれば効力が生じるとして処分を有効とした。大阪高裁は、家族への交付では本人が知りうる状態にならず、法令の根拠なく県が自ら公示しても到達とはみなせないとして、処分は効力を生じていないと判断した。

要点

1. 行政行為は、特別の規定がない限り相手方に到達した時、つまり相手方が現実に知ったか知り得る状態に置かれた時に効力を生ずる。
2. 所在不明の職員への懲戒免職は、県公報に載せただけでは効力を生じないが、従前の取扱いと本人の出奔を合わせて了知し得たといえれば効力を生ずる。
3. 所在が明らかな公務員の任免は、官報に公示しても本人に対する意思表示にはならない（最判昭29.8.24）。

判旨

最高裁は原判決を破棄し差し戻した。まず、国家公務員と違い、地方公務員には官報掲載に相当する代替手段を定めた法律も県条例もないから、県公報に載せたことだけで「直ちに当該処分が効力を生ずると解することはできない」とした。そのうえで、県が従前から同居家族への通知書の交付と県公報への掲載という方法で所在不明職員の免職を処理してきたこと、Xは自分の意思で出奔し無断欠勤を続けていたことを挙げ、Xはこの方法で免職されることを「十分に了知し得た」から、出奔から約2か月後にされた本件処分は効力を生じたと判断した。

観点 1

行政行為は、特別の規定がない限り相手方に到達した時、つまり相手方が現実に知ったか知り得る状態に置かれた時に効力を生ずる。

行政行為は、行政庁が意思を決めて外部に表示すれば成立するが、成立しただけではまだ効力を持たない。相手方の知らないうちに権利義務が動くのを防ぐため、効力の発生には意思表示の一般原則と同じく相手方への到達が要る。到達とは、相手方が実際に内容を知ったか、知ろうと思えば知ることができる状態に置かれたことをいい、現実の了知までは要らない（最判昭29.8.24、最判平11.10.22）。したがって決裁が済んだ時や書面に記された日付の時に効力が生じるわけではない。本判決もこの枠組みに立ち、所在不明の相手方について了知し得る状態が作られたかを検討した。「特別の規定」には明文のほか、法律全体の趣旨から別の定めと読める場合も含まれる。

よくある誤り

• 行政行為は、行政庁が意思決定をして表示することによって成立し、同時にその効力が発生する（×。成立と発効は別で、発効には相手方への到達が要る）
• 行政行為は行政庁の内部で意思決定が完了した時に効力を生ずる（×。相手方への到達が必要）
• 行政行為の効力が生ずるには相手方が現実に内容を知ったことが必要である（×。了知し得べき状態で足りる）
• 承認書に記載された日付の時点で承認の効力が生ずる（×。最判平11.10.22は申請者への到達時とする）

短答での問われ方

予備2019年問14アは、特段の定めのない限り、相手方が現実に了知したか了知し得べき状態に置かれた時に効力が生ずるとする肢で、正しい。本判決と最判平11.10.22（薬事法上の承認）が共通に前提とする一般論である。予備2025年問13アは、表示によって成立し「同時に」効力が発生するとする肢で、誤りである。成立と発効の間に到達という段階があることを押さえていれば、どちらも迷わない。

論文での書き方

成立と発効を分けて書く。成立は権限ある者による外部への表示、発効は特別の規定がない限り相手方への到達であり、到達は了知し得べき状態で足りる、と規範を一文で置く。あてはめでは、書面がいつ誰の支配下に入ったかを事実から拾う。出訴期間の起算点や処分の存否が争点となる事案の前提として使う場面が多く、長く論じる必要はない。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2019年 第14問 ア応用

行政行為の効力が生ずるのは，特段の定めのない限り，相手方が現実に当該行政行為を了知したか，当該行政行為が相手方の了知し得べき状態に置かれたときである。

○正しい ×誤り

予備試験 2025年 第13問 ア応用

行政行為は、その要件が充足され、行政庁が意思決定をして、これを表示することによって成立し、同時にその効力が発生する。

○正しい ×誤り

観点 2

所在不明の職員への懲戒免職は、県公報に載せただけでは効力を生じないが、従前の取扱いと本人の出奔を合わせて了知し得たといえれば効力を生ずる。

行政法には送達の一般規定がなく、所在不明者への処分の届け方は個別法に規定がなければ解釈に委ねられる。本判決は、法令の根拠なく県公報に載せただけで当然に効力が生じるとはせず、公示単独の効果を否定した。他方で、県が以前から同じ方法（同居家族への交付と公報掲載）で処理してきたこと、相手方が県職員で、所在不明は自らの意思による出奔と無断欠勤が原因であることを総合し、本人は免職されることを十分に知り得たとして到達を認めた。民法の公示による意思表示を使ったかどうかには触れていない。事例判断であり、所在不明者への送達一般について先例としての射程は狭い。

よくある誤り

• 所在不明の地方公務員に対する懲戒免職処分は、県公報に掲載すれば当然に効力を生ずる（×。公報掲載だけでは直ちに効力は生じないとした）
• 法令に送達の定めがない以上、所在不明者への処分は民法の公示による意思表示によらなければ効力を生じない（×。本判決は民法の方法を経ずに効力を認めた）
• 家族に書面を交付すれば本人に交付したのと同視され、事情を問わず効力を生ずる（×。従前の取扱い・公示との併用・本人の出奔を総合した判断）

短答での問われ方

本判決そのものを素材にした肢は、手元の短答（司法2006〜2014年、予備2011〜2025年）には見当たらない。出るとすれば「公報に掲載すれば当然に効力を生ずる」「民法の公示による意思表示によらなければ効力を生じない」といった単純化した肢であり、どちらも誤りと判断できるようにしておく。結論を支えた事情（従前からの取扱い、同居家族への交付、公報掲載、自らの意思による出奔）を挙げられれば足りる。

論文での書き方

規範は到達主義（了知し得べき状態）とし、送達に一般規定がない場面では、相手方が知り得る合理的な方法が採られたかを具体的事情から判断すると書く。あてはめでは、法令・条例の定めの有無、行政側の取扱いの一貫性、交付と公示の併用、所在不明が相手方自身の行為によることを拾う。行政手続法15条3項は聴聞の通知の公示送達を定めるが、不利益処分そのものの送達規定ではない点にも注意する。

観点 3

所在が明らかな公務員の任免は、官報に公示しても本人に対する意思表示にはならない（最判昭29.8.24）。

本判決と並べて覚える判例が三つある。最判昭29.8.24は公務員の任免について、官報への公示は特定の相手方に向けた意思表示とは認められないとした。これは本人に辞令を渡せる場合の判断であり、渡しようがない所在不明の本件とは場面が違うから、本判決と矛盾しない。最判昭57.7.15は、許可書の写しが渡されただけで本人への外部的な意思表示がない段階では、処分はまだ成立していないとした（成立の問題）。最判平11.10.22は薬事法上の承認について、告知の規定がなくても申請者への到達時に効力が生じるとした（発効の問題）。成立、発効、届け方の三つを別々の問題として整理する。

よくある誤り

• 公務員の免職は、本人の所在が分かっていても官報に公示すれば効力を生ずる（×。最判昭29.8.24）
• 本判決は、官報公示を意思表示と認めなかった最判昭29.8.24を変更した（×。所在が明らかな場合と不明な場合で場面が違う）
• 許可書が作成されていれば、外部に表示されていなくても許可処分は成立している（×。最判昭57.7.15は外部への意思表示を要求）

短答での問われ方

短答では「成立」と「効力発生」の入れ替えに注意する。予備2025年問13アは成立と発効を同時とする誤りの肢、予備2019年問14アは発効の一般論を述べる正しい肢である。最判昭57.7.15は成立の判例、本判決と最判昭29.8.24は届け方をめぐる判断として対で押さえる。

論文での書き方

答案では、処分がそもそも成立しているか（外部への表示）、成立したとしていつ効力を生じたか（到達）、所在不明などで到達をどう認めるか（送達方法）の順に検討すると整理しやすい。最判昭29.8.24を引くときは所在が明らかな事案であることを添え、本判決との場面の違いを示す。

関連する判例

• 最判昭29.8.24対比所在が明らかな公務員に対する官報公示は特定の相手方への意思表示にならないとした判例で、所在不明の本件とは場面が違う。
• 最判平11.10.22同旨薬事法上の承認について、特別の定めがない限り申請者への到達（了知し得べき状態）の時に効力を生ずるとした。
• 行政行為の成立最判昭57.7.15対比行政処分の成立には外部への表示が必要とした判例で、効力発生の問題である本判決と区別する。