判例集／行政法／国有普通財産の払下げ

国有普通財産の払下げ

重要度 B 行政法処分性最判昭35.7.12　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約6分

国有普通財産の払下げ（最判昭35.7.12）は、国に物納された土地を第三者に払い下げたことについて、借地権を主張する人が、払下げは行政処分に当たり、財産権を侵すと争ったことが問題になった判例です。最高裁は、国有普通財産の払下げは私法上の売買であり、売渡申請と払下許可という形式をとっていても法律上の性質は変わらないとし、借地権への影響も払下げとは直接関係しないとしました。試験では、処分（取消訴訟の対象となる行為）かどうかを形式でなく中身で判断する例として押さえる判例です。

事案

国有財産の区分と払下げ

国有財産は、庁舎や道路のように国が公用・公共用に使う行政財産と、それ以外の普通財産とに分けられる（国有財産法3条）。普通財産は行政目的には使っていない財産で、貸付けや売払いの対象になる（同法20条）。税金の代わりに国へ納められた土地（物納土地）も、行政の用に供されていなければ普通財産として扱われ、民間に払い下げられることがある。

物納土地の払下げと借地人

本件土地は納税のため国に物納された土地で、大蔵大臣がこれを第三者に払い下げた。払下げは、買受けを望む者が売渡申請書を提出し、これに払下許可を与えるという形式で行われた。上告人は、本件土地に借地権を有すると主張する者である。事件名は登記抹消請求で、行政事件ではなく民事事件として最高裁まで争われた。

原審と上告理由

原審の東京高判昭33.6.14は、国有普通財産の払下げを私法上の売買と説明した。これを不服とする上告人は、第一に、物納土地の払下げは行政処分であると主張し、第二に、借地権をもつ自分の財産権が払下げで侵害されるから払下げは憲法29条に反すると主張して上告した。

要点

国有普通財産の払下げは私法上の売買であり、申請と許可の形式をとっていても処分に当たらない
私法上の性質をもつ行為でも、法が行政機関に一方的な判断権限を与えていれば処分になる

判旨

最高裁は上告を棄却した。物納土地の払下げは行政処分であるとの上告論旨に対し、「国有普通財産の払下を私法上の売買と解すべきことは原判決の説明するとおり」であり、払下げが「売渡申請書の提出、これに対する払下許可の形式をとつているからといつて、右払下行為の法律上の性質に影響を及ぼすものではない」として、論旨を「独自の見解」と退けた。許可・申請という呼び名ではなく行為の中身で性質を決めるということである。憲法29条違反の主張についても、借地権が侵されるかは「借地権の効力の問題であつて本件払下とは直接に関係がない」とし、借地権が建物保護法で第三者に対抗できるなら払下げで所有者が替わっても影響を受けないと述べた。

観点 1

国有普通財産の払下げは私法上の売買であり、申請と許可の形式をとっていても処分に当たらない

国が普通財産を売り払うとき、国は土地の持ち主として買主と対等の立場で売買をしているにすぎず、法令に基づく優越的な立場から一方的に相手の権利義務を決めているのではない。最判昭35.7.12は、売渡申請書の提出と払下許可という手続の形式は「払下行為の法律上の性質に影響を及ぼすものではない」とした。後の最判昭39.10.29の処分の定義に照らせば、欠けているのは公権力性である。払下げに不服のある者は民事訴訟で争うことになり、本件も登記抹消請求という民事の訴えであった。最大判昭46.1.20は、農地法80条による旧所有者への売払いも「一般国有財産の払下げと同様、私法上の行為」として処分性を否定した。

よくある誤り

国有普通財産の払下げは、売渡申請書の提出とこれに対する払下許可の形式がとられているから処分性が認められる（×。形式は払下げの法的性質に影響しない）
国有普通財産の払下げは、国が優越的地位に立って私人との法律関係を定めるものである（×。国は売主として私人と対等の立場に立つ）
国有の普通財産の売払いは取消訴訟の対象となる処分に当たる（×）
農地法に基づく買収土地の旧所有者に対する売払いは、最高裁で処分性が肯定されている（×。最大判昭46.1.20は私法上の行為として否定した）
国有地の払下げによって、その土地の借地権者の財産権が当然に侵害される（×。最判昭35.7.12は、借地権が侵されるかは借地権の効力の問題であり払下げとは直接関係がないとした）

短答での問われ方

処分性の組合せ問題で、否定例の一つとしてそのまま出る。予備H24第18問イと司法H24第31問イは同じ文で、「申請と許可の形式」と「国の優越的地位」を理由に処分性を認める記述を誤りとさせる。予備H29第19問ウは「国有の普通財産の売払いは処分に当たる」とだけ書いた短い形で、これも誤りである。司法H20第33問は、甲群イに農地法に基づく買収土地の旧所有者への売払いを置き、処分性が否定される理由を乙群から選ばせる。選ぶのは「私法上の行為にすぎないこと」であり、本判決と同じ理屈で解ける。

論文での書き方

処分の定義（最判昭39.10.29）を示し、公権力性と直接・具体的な法的効果に分けて検討する。本判決は公権力性のあてはめで使う。問題の行為に「申請」「許可」などの文言が付いていても、それだけで公権力性を認めず、行為の中身が売買・貸付けのような対等な取引か、法令が行政庁に一方的な判断権限を与えているかを根拠法の条文から確かめる。前者なら公権力性を欠き、争う手段は民事訴訟になると結論づける。本判決が扱ったのは普通財産の売払いであり、行政財産の使用許可のように法律自体が許可の仕組みを置く場面まで私法上の行為とするものではない。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2017年第19問ウ直接

国有の普通財産の売払いは，取消訴訟の対象となる処分に当たる。

予備試験 2012年第18問イ直接

国有普通財産の払下げは，売渡申請書の提出及びこれに対する払下許可の形式が採られており，国が優越的地位に立って私人との間の法律関係を定めるものであるから，処分性が認められるものといえる。

司法試験 2012年第31問イ直接

観点 2

私法上の性質をもつ行為でも、法が行政機関に一方的な判断権限を与えていれば処分になる

本判決と対で覚えるのが、契約や給付の外観をもちながら処分性が肯定された二つの判例である。最大判昭45.7.15は、弁済供託が民法上の寄託契約の性質をもつことを認めつつ、供託法が取戻請求の却下について「却下」「処分」の語を用い、特別の不服審査手続を置いていることなどから、供託官には行政機関として請求に理由があるかを判断する権限が与えられているとして、却下を処分とした。最判平15.9.4は、労災就学援護費について、法が保険給付と同様の手続で支給することを予定しているとみて、労働基準監督署長の支給・不支給の決定を「法を根拠とする優越的地位に基づいて一方的に行う公権力の行使」とした。普通財産の払下げにはこうした仕組みがない。

よくある誤り

弁済供託は民法上の寄託契約の性質をもつから、供託官による取戻請求の却下は履行の拒絶にすぎず処分性はない（×。最大判昭45.7.15は処分性を肯定した）
労災就学援護費は法律や施行規則が支給の要件・金額を定めていないから、不支給決定は処分に当たらない（×。最判平15.9.4は制度の仕組みから処分性を肯定した）
私法上の性質をもつ行為は、法令の仕組みにかかわらず常に処分に当たらない（×）

短答での問われ方

肯定例として単独で問われる。予備R2第18問アは、寄託契約の性質をもつ弁済供託でも取戻請求の却下には処分性があるとする記述で、正しい。予備H30第20問イは、労災保険法と施行規則が要件や金額を定めていないことを理由に不支給決定の処分性を否定する記述で、誤りである。どちらも「中身が私法的・給付的だから一律に否定」と覚えていると間違える。否定例の本判決、ごみ焼却場の設置行為（最判昭39.10.29）と並べ、結論を分けたのは法令が行政機関に判断権限を与えているかどうかだと整理しておく。

論文での書き方

契約や給付の外観をもつ行為の処分性を論じるときは、本判決（形式は許可でも中身は売買だから否定）と最大判昭45.7.15・最判平15.9.4（中身は寄託や給付でも法が判断権限を与えているから肯定）を両端に置く。あてはめでは、根拠法令が「処分」「却下」「決定」などの語を使っているか、特別の不服申立手続を置いているか、行政庁の決定があって初めて具体的な権利が生じる仕組みかを拾い、優越的地位に基づく一方的な判断といえるかを論じる。処分性を肯定すれば取消訴訟、否定すれば民事訴訟や当事者訴訟で争うことになる点まで書く。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2020年第18問ア対比

弁済供託は，民法上の寄託契約の性質を有するものですが，供託官が弁済者から供託物の取戻しの請求を受けた場合において，これを理由がないと認めて却下する行為は，処分性が認められます。

予備試験 2018年第20問イ対比

労災就学援護費について，労働者災害補償保険法及び同法施行規則は，その支給の実体的及び手続的な要件や金額について何ら定めていないから，労災就学援護費を支給しない旨の決定は，行政庁が公権力の行使として一方的に決定し，取消訴訟によらなければその判断を覆すことができないとの効力が法律上与えられたものとはいえず，抗告訴訟の対象となる行政処分に当たらない。