判例集／行政法／公害防止協定事件

公害防止協定事件

重要度 A 行政法公害防止協定最判平21.7.10　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約9分

公害防止協定事件（最判平21.7.10）は、町と産業廃棄物処分業者が結んだ協定に最終処分場の使用期限を定める条項があり、期限後も使用を続ける業者に使用差止めが求められた事案で、この条項に法的な拘束力があるかが問題になった判例です。最高裁は、許可は事業を続ける義務を課さず、廃止は業者が自由に判断できるから、協定で将来の廃止を約束しても廃棄物処理法の趣旨に反しないとして、原判決を破棄し差し戻しました。行政と事業者の合意である公害防止協定の拘束力を考える基本となる判例です。

事案

廃棄物処理法の仕組みと協定の位置づけ

産業廃棄物の処分を業として行うには、廃棄物の処理及び清掃に関する法律（廃棄物処理法）により都道府県知事の許可が必要であり、最終処分場のような処理施設を設置する場合にも知事の許可（同法15条1項）を受けなければならない。知事は、業者の適格性や施設が基準に合っているかを審査して規制する。他方、許可を受けた業者が事業をやめたり施設を廃止したりするときは、知事に届け出れば足りる。市町村にはこの許可権限がないため、地元の生活環境を守りたい町は、業者と公害防止協定を結んで個別に約束を取り付けるという方法を用いてきた。本件の協定も、処理施設の設置をめぐる紛争の予防と調整を目的とする福岡県の条例の運用の中で結ばれたものである。

使用期限を定めた協定と期限後の使用継続

福岡県知事から産業廃棄物処分業の許可を得ていたYは、平成7年7月26日、A町との間で、自らの最終処分場について公害防止協定を結んだ。この協定は、処分場の使用期限を平成15年12月31日まで（それより前に埋立て容量に達したときはその日まで）とし、Yは期限を超えて産業廃棄物の処分を行ってはならないと定めていた。その後Yが処分場の規模を拡大する変更許可を受けたため、平成10年9月22日に改めて協定が結ばれたが、施設の規模の定めが変わっただけで、期限の定めは同じ内容のまま引き継がれた。ところがYは、期限を過ぎても処分場を使い続けた。

差止めの訴えと下級審の判断

A町は、協定の期限条項に基づき、Yに対して処分場の使用差止めを求める民事訴訟を起こし、第一審の係属中に合併でA町の地位を承継したX市が訴訟を引き継いだ。第一審（福岡地判平18.5.31）は請求を認めた。これに対し原審（福岡高判平19.3.22）は、期限条項に法的拘束力を認めると、知事の許可に期限を付けたか、その時点で許可が取り消されることを予定したのと変わらなくなるなどとして、条項の拘束力を否定し、請求を棄却した。そこでX市が上告受理を申し立てた。

要点

協定で事業者に公害防止の義務を負わせるのに、法律や条例の根拠は要らない
処分場の使用期限を約束する条項は、廃棄物処理法の趣旨に反しない
協定でも、実力による立入検査や罰則のような公権力は創り出せない
協定上の義務の履行を求める訴えは「法律上の争訟」に当たり、適法である

判旨

最高裁は原判決を破棄し、事件を原審に差し戻した。廃棄物処理法の許可制度は、知事が業者の適格性や施設の要件適合性を審査して適切に規制するための仕組みであり、知事の許可は「許可が効力を有する限り事業や処理施設の使用を継続すべき義務を課すものではない」。同法にそのような義務を定める条文はなく、事業や施設の廃止は知事への届出で足りる。そうすると、協定で将来の廃止を約束することは「処分業者自身の自由な判断で行えること」であり、許可の有効期間内に廃止されても同法に「何ら抵触するものではない」。したがって期限条項は同法の趣旨に反せず、原審の挙げた理由では拘束力を否定できない。公序良俗違反の有無等は、差戻し後に審理すべきものとされた。

観点 1

協定で事業者に公害防止の義務を負わせるのに、法律や条例の根拠は要らない

公害防止協定は、行政が一方的に義務を課す処分とは違い、事業者が自分の意思で合意して初めて義務が生ずる。したがって侵害留保の原則が働く場面ではなく、法律や条例に根拠規定がなくても、協定の定めによって事業者を法的に拘束できる。本判決はこの点を正面から判示してはいないが、根拠規定の有無を問題にせず、期限条項に拘束力がありうることを前提にその限界だけを論じており、契約としての拘束力を認める立場に立つものと理解されている。かつては紳士協定にすぎないとする見解も有力だったが、今日では採られていない。なお、行政手続法は処分・行政指導・届出・命令等の制定を対象とする法律で、行政契約についての規定は置いていない。

よくある誤り

相手方に新たな義務を課す契約を結ぶには、侵害留保原則の見地から、原則として法令上の根拠が要る（×。合意に基づく義務であり根拠は不要）
公害防止協定は紳士協定にとどまり、裁判でその履行を求めることはできない（×）
行政手続法は行政契約の定義と手続的規律を定めている（×。同法に行政契約の規定はない）

短答での問われ方

予備H30（2018）問18ウは「法令上の根拠があることを要する」として×。司法H23（2011）問26アは、本判決の考え方に適合するものとして「法律又は条例に根拠がなくても」協定で義務を課せるとする肢が○。判決が明言した部分ではなく、判決の前提から読み取る肢である点に注意する。予備H30問18アの行政手続法と行政契約の関係も、同じ問題の中で併せて問われている。

論文での書き方

まず、法律の根拠なく事業者の自由を制限することにならないかという問題を立て、合意に基づく非権力的な作用であるから侵害留保は直接には妥当しないと答える。そのうえで、規制を契約に逃がすことで法律による行政の原理が骨抜きになるおそれを指摘し、無限定には認めず、権限の範囲内の事項であること、任意の合意であること、関係法令の趣旨や比例原則などに反しないこと、義務の内容が具体的に定まっていることを要件として拘束力を認める、という二段構えで書く。

論証カードランク B

公害防止協定の法的拘束力

地方公共団体と事業者との間で締結された公害防止協定に、契約としての法的拘束力を認めてよいかが問題となる。確かに、規制的な内容を持つ協定を拘束力あるものとすれば、法律上の根拠を欠いたまま事業者の活動を制限する結果となり、法

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（3肢）

司法試験 2011年第26問ア直接

市町村は，処分業者との間で公害防止協定を締結し，法律又は条例に根拠がなくても，協定の定めにより処分業者に対し，公害防止のための義務を課すことができる。

予備試験 2018年第18問ウ直接

国又は地方公共団体が，相手方に新たな義務を課することを内容とする契約を当該相手方と締結するに当たっては，法律による行政の原理ないし侵害留保原則の見地から，原則として，当該義務を課する法令上の根拠があることを要する。

予備試験 2018年第18問ア応用

行政手続法は，行政契約の定義及び手続的規律に関する規定を設け，行政契約の締結及び履行に関する公正の確保と透明性の向上を図っている。

観点 2

処分場の使用期限を約束する条項は、廃棄物処理法の趣旨に反しない

原審は、期限の約束に拘束力を認めると知事の許可に期限を付けるのと同じになると考えた。最高裁はこれを退けた。理由は三段である。第一に、許可制度は知事が業者や施設を審査し規制するためのもので、許可を得た業者に事業を続ける義務を負わせるものではない。第二に、同法には継続を義務づける条文がなく、事業や施設の廃止は届出で足りる。第三に、そうである以上、いつやめるかは業者が自由に決められ、やめる時期をあらかじめ約束することもその自由の行使にすぎない。この理屈は協定の相手方が誰であるかに左右されないから、県が協定の当事者であっても結論は変わらない。また、協定違反は廃棄物処理法違反ではないので、それだけで知事が設置許可を撤回できることにはならない。

よくある誤り

将来廃止する旨の約束は知事の許可に期限を付するに等しく、廃棄物処理法の趣旨に反する（×。原審の考え方であり最高裁が否定した）
許可を受けた処分業者は、許可が効力を有する間は事業や施設の使用を続ける義務を負う（×）
期限条項に違反して施設の使用を続けた場合、知事は協定違反を理由に設置許可を撤回できる（×。協定違反は同法違反ではない）
町との協定なら適法だが、許可権者である県との協定で廃止を義務づけることは同法に抵触する（×）

短答での問われ方

予備R6（2024）問18イは原審の理由づけをそのまま肢にしたもので×。司法H23（2011）問26は判決文を示して考え方に適合するかを問い、イ（県が協定の当事者でも同法に抵触しない）が○、ウ（期限条項違反を理由に知事が設置許可を撤回できる）が×。ウは判決文に直接の記載がなく、協定上の義務と法律上の義務を区別できるかを試している。

論文での書き方

協定の条項が関係法令の趣旨に反しないかを検討する場面で使う。あてはめでは、根拠法が許可を受けた者に事業の継続や開始を義務づけているか、廃止が届出で足りるかを条文から拾い、事業者が自由に処分できる事項についての合意かどうかを見る。事業の継続が法律上義務づけられている種類の事業であれば、同じ結論にはならないことを射程として一言添える。

論証カードランク B

公害防止協定の法的拘束力

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2024年第18問イ直接

産業廃棄物の処分業者が、公害防止協定において、協定の相手方である町に対し、その事業や処理施設を将来廃止する旨を約束することは、廃棄物の処理及び清掃に関する法律に基づく都道府県知事の許可に期限を付するに等しいため、同法の趣旨に反する。

司法試験 2011年第26問イ直接

市町村ではなく県が処分業者との間で公害防止協定を締結し，処分業者に対し，県知事が廃棄物処理法に基づいて行った許可が効力を有する期間内に，事業や処理施設を廃止する義務を課すことも，同法に抵触しない。

司法試験 2011年第26問ウ応用

Yが本件協定の本件期限条項に違反して処理施設の使用を継続した場合，県知事は廃棄物処理法に基づく処理施設の設置許可を撤回することができる。

観点 3

協定でも、実力による立入検査や罰則のような公権力は創り出せない

協定に拘束力が認められるといっても、合意すれば何でも定められるわけではない。本判決自身、廃棄物処理法に反しないとしただけで請求を認めたのではなく、期限条項が公序良俗に反しないか等をさらに審理させるために差し戻している。関係法令に抵触する条項、任意の合意といえない条項、比例原則などの一般原則に反する条項には、拘束力は認められない。さらに、職員が施設に実力で立ち入って検査する権限や、違反に対する刑罰を協定で設けることはできない。これらは法律や条例で定めるべき公権力で、合意では生み出せないからである。契約条項に違反したら処罰すると条例で定めることも、犯罪の成立要件を契約に委ねることになり、罪刑法定主義に反する。これに対し、相手方が検査に協力するという義務を定めるだけなら、合意の範囲内である。

よくある誤り

協定で、必要があれば職員を処理施設に実力で立ち入らせ検査させることができると定められる（×）
協定に違反した事業者に刑罰を科す旨を協定で定められる（×）
契約の条項に違反した受託者に刑罰を科す旨を、条例の中に定めることができる（×。構成要件を契約で定めることになり罪刑法定主義に反する）
最高裁は期限条項を有効と確定し、自ら使用差止めを認めた（×。公序良俗違反の有無等を審理させるため差し戻した）

短答での問われ方

司法H24（2012）問28ウ・予備H24（2012）問17ウは同一の肢で、実力による立入検査を協定で定められるとして×。対になるのが司法H25（2013）問28イで、委託契約に、受託者は市職員による作業所の検査に協力しなければならないと定めることはできるとして○。「実力で立ち入る」のか「協力する義務を負う」のかで結論が分かれる。同じ問28のウは、契約条項への違反に刑罰を科す旨を条例に定められるとして×である。

論文での書き方

拘束力の発生要件を満たすかとは別に、条項ごとに限界を検討する。強制調査や代執行などの履行確保手段を定める部分は、契約で公権力を創設するもので許されず、罰則を定める部分は憲法31条との関係でも許されないとして、その部分だけ拘束力を否定する。任意性については、許可権限を背景にした指導で協定締結を余儀なくされた事情がないかを事実から拾う。義務違反への対応は、民事訴訟による履行請求や差止めである。

論証カードランク B

公害防止協定の法的拘束力

規範の全文と判例の位置づけは、無料のアカウントで読めます。

無料で登録して読む

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2012年第17問ウ応用

D市は，産業廃棄物処理業者Eとの間で公害防止協定を締結する場合には，当該協定において，必要があると認めるときは，D市職員をしてEの所有する処理施設に実力で立ち入らせ，検査を行わせることができる旨を定めることができる。

司法試験 2012年第28問ウ応用

司法試験 2013年第28問イ対比

本件契約には、B社が個人情報の保護措置を講じているかをA市が確認する必要がある場合に、B社はA市の職員によるB社の作業所の検査に協力しなければならない旨を定めることができる。

司法試験 2013年第28問ウ応用

A市は、本件条例第10条にいう受託者が個人情報の保護措置を定める契約の条項に違反した場合には刑罰を科される旨を、本件条例中に定めることができる。

観点 4

協定上の義務の履行を求める訴えは「法律上の争訟」に当たり、適法である

最判平14.7.9（宝塚市パチンコ店事件）は、国や地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に行政上の義務の履行を求める訴えは、法律に特別の規定がない限り、法律上の争訟に当たらず不適法であるとした。これに対し本件は、町（市）が協定という契約の当事者として、自らが持つ契約上の請求権に基づき処分場の使用差止めを求めた民事訴訟である。最高裁は訴えを却下せず、期限条項の拘束力という本案の問題に立ち入って判断したうえ差し戻した。したがって、協定に基づく義務の履行請求には平成14年判決の射程は及ばず、訴えは適法と解されている。条例や処分で課した義務か、合意で生じた義務かが分かれ目である。

よくある誤り

公害防止協定に基づく義務の履行を求める地方公共団体の訴えは、法律上の争訟といえず不適法である（×）
協定の目的は公益の保護だから、宝塚市パチンコ店事件と同じく行政権の主体としての訴えになる（×。契約上の請求権に基づく訴えである）
条例に基づく中止命令の履行を求める訴えも、相手方が従わなければ民事訴訟として当然に提起できる（×。最判平14.7.9により不適法）

短答での問われ方

予備H29（2017）問17は、イで平成14年判決の命題そのもの（○）を、ウで協定に基づく履行請求は不適法とする肢（×）を並べ、両者を区別できるかを問う。司法H23（2011）問26エは、協定に基づく義務の履行を求める訴えは法律上の争訟に当たるとして○。本判決は争訟性を明言していないが、本案判断をしたこと自体が根拠になる。

論文での書き方

行政側の履行確保手段を問われたら、協定違反に対しては民事訴訟で差止めや履行を求めると書き、訴えの適法性について平成14年判決との関係に触れる。同判決が不適法としたのは専ら行政権の主体として行政上の義務の履行を求める場合であり、対等な立場で結んだ契約から生じた自己の請求権を行使する場合は自己の権利利益の保護を求めるものといえる、と区別する。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2017年第17問ウ直接

地方公共団体が，産業廃棄物処分業者に対して，当該地方公共団体と当該産業廃棄物処分業者との間で締結した公害防止協定に基づく義務の履行を求める訴えは，法律上の争訟とはいえないから，不適法である。

司法試験 2011年第26問エ直接

市町村が処分業者に対し，公害防止協定に基づく義務の履行を求める訴えは，法律上の争訟に当たる。

予備試験 2017年第17問イ対比

国が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は，法律上の争訟として当然に裁判所の審判の対象となるものではなく，法律に特別の規定がある場合に限り，提起することが許される。