旅券発給拒否と国際情勢
旅券発給拒否と国際情勢（最判昭44.7.11）は、中国の国慶節祝典への参列などのための旅券申請を、外務大臣が日本国の利益を害するおそれがあるとして拒否したことが違法かが問題になった判例です。最高裁は、拒否事由の判断では申請者の経歴や旅行目的に加えて国際情勢などの客観的事実も考慮でき、裁判所の審査は恣意や明白な誤りの有無に限られないとしたうえで、当時の情勢に照らして拒否を正当としました。試験では、評価を伴う処分で何を考慮でき、裁判所がどこまで審査するかを考える例です。
事案
旅券法13条1項5号の仕組み
旅券法13条1項は外務大臣が一般旅券を発給しないことができる場合を定め、当時の5号（現行7号）は「著しく且つ直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行う虞があると認めるに足りる相当の理由がある者」を挙げていた。文言は渡航先での将来の行為を対象とするように読めるうえ、おそれの有無という評価を含むため、何を考慮して判断するのか、裁判所がその判断をどこまで審査するのかが問題になる。
中国への渡航申請と発給拒否
昭和28年9月、上告人らは中華人民共和国の国慶節祝典に参列し、あわせて同国の国情を視察する目的で旅券の発給を申請した。外務大臣は、上告人らの渡航それ自体が著しくかつ直接に日本国の利益を害するおそれがあるとして5号に当たると判断し、発給を拒否した。当時の日本は自由主義諸国と協力する外交方針をとり、中国を含む共産主義諸国とは講和条約を結んでいなかった。
損害賠償の訴えと原審
上告人らは拒否処分が違法であるとして国に損害賠償を求めた。原審の東京高判昭37.3.29は、外務大臣が専門的識見に基づいて判断した以上、恣意がなく、事実認識に明白な誤りも推理の過程に著しい不合理もない限り判断を尊重すべきだとして処分を違法でないとし、仮に瑕疵があっても国家賠償法1条1項の故意過失はないと判断して、上告人らの請求を認めなかった。上告人らは、5号の違憲、国際情勢を考慮したことの違法、日米安全保障条約とこれを締結した外交方針の違憲などを主張して上告した。
要点
- 5号の判断では本人の事情に加え国際情勢などの客観的事実も考慮でき、裁判所の審査は恣意や明白な誤認の有無に限られない
- 裁量処分であっても理由提示の不備はそれだけで取消事由になる
- 本判決の多数意見は5号を憲法22条に反しないとし、色川補足意見は海外旅行の自由を22条1項の「移転」に含める
判旨
上告棄却。5号は最大判昭33.9.10の示すとおり外国旅行の自由に対する合理的な制限で合憲とした。次に、5号の拒否事由は「渡航自体により著しくかつ直接に日本国の利益または公安を害するおそれ」がある場合を含み、その判断では「申請者の地位、経歴、人がら、旅行の目的等」の主観的条件のほか「国際情勢その他客観的事実をも考慮して判断すべき」とした。さらに裁判所は関係するすべての事実を斟酌し、外務大臣が権限を「法規の目的に従つて適法に行使したかどうか」を判断すべきで、それは恣意・明白な事実誤認・推理の著しい不合理の有無に「限定されるものではない」とした。そのうえで当時の厳しい国際情勢と外交方針に照らし、本件拒否処分を正当とした。
観点 1
5号の判断では本人の事情に加え国際情勢などの客観的事実も考慮でき、裁判所の審査は恣意や明白な誤認の有無に限られない
本判決は、5号（現7号）の拒否事由には渡航先での行為のおそれだけでなく、渡航それ自体が日本国の利益や公安を害するおそれがある場合も含まれるとし、その判断では申請者の地位・経歴・人柄・旅行目的といった本人側の事情に加え、国際情勢などの客観的事実も考慮すべきだとした。審査の範囲については、外務大臣の判断を尊重して恣意や明白な誤認の有無だけを見た原審の立場を採らず、裁判所が処分当時の事実をすべて斟酌して権限行使が法の目的に適っていたかを判断すべきだとした。もっとも結論では、当時の国際情勢と外交方針に照らして拒否を正当とし、原審の判断を維持した。
よくある誤り
- 5号該当性は申請者本人の主観的条件だけで判断しなければならず、国際情勢を考慮することは許されない（×）
- 5号は渡航先での将来の行為のおそれを定めるものであり、渡航それ自体が日本国の利益を害する場合は含まれない（×）
- 5号による拒否処分の司法審査は、外務大臣の恣意、事実認識の明白な誤り、推理の著しい不合理の有無に限られる（×。本判決はこれに限定されないとした）
短答での問われ方
本判決の判示そのものを問う短答の肢は見当たらない。旅券発給拒否は外務大臣の評価を伴う処分の例として、予備2012年問15ア・予備2016年問15イのような「判断の幅がある処分でも理由提示の不備は取消事由になる」という肢の前提として効いてくる。考慮事項の範囲（客観的事実も可）と審査の範囲（恣意等に限らない）の2点を押さえておけば足りる。
論文での書き方
政治的・外交的な評価を伴う処分の要件判断を論じる場面で、考慮事項が本人の事情に限られず客観的事情にも及ぶ例として引く。審査の方法としては、関係事実を総合して権限行使が法の目的に従ったものかを裁判所が判断するという本判決の枠組みを示し、外交方針そのものの当否には立ち入らない一方、渡航が国益を害するおそれの有無は事実に即して審査すべきだとした色川裁判官の反対意見と対比すると、審査密度の議論に厚みが出る。
観点 2
裁量処分であっても理由提示の不備はそれだけで取消事由になる
旅券発給拒否が外務大臣の評価を伴う処分であることは、理由付記の要求を緩める理由にならない。後の最判昭60.1.22は、同じ5号による拒否について、どの事実関係にどの法規を当てはめたかを通知書の記載自体から知りうる程度の理由が必要であり、根拠条文を示すだけでは足りないとして、拒否処分を取り消した。理由付記は判断の慎重・公正を確保して恣意を抑え、相手方の不服申立てに便宜を与えるための手続であり、処分の中身が判断の幅の範囲内にとどまるかとは別の経路で処分を違法にする。本判決が示した5号の判断の性質と、昭和60年判決の手続的統制とを組み合わせて理解する。
よくある誤り
- 処分に裁量が認められる以上、理由提示が不十分でも処分の結論が裁量の範囲内なら取り消されない（×）
- 「旅券法13条1項5号に該当する」とだけ記載すれば理由付記として足りる（×。最判昭60.1.22）
短答での問われ方
予備2012年問15ア、予備2016年問15イがともに「裁量があっても理由提示の不備は取消事由となることがある」を○とする肢。裏返しの×肢が予備2014年問15イ・司法2014年問24イで、濫用に当たらない限り理由提示の不備では違法とされないとする点が誤り。旅券発給拒否が外務大臣の評価を伴う処分であること（本判決）と、理由付記不備で取り消した例（最判昭60.1.22）をつなげて正誤を判断する。理由提示の程度については処分基準との関係を述べた最判平23.6.7も合わせて押さえる。
論文での書き方
理由提示の瑕疵を主張する場面では、まず理由付記の趣旨（恣意抑制と不服申立ての便宜）を示し、記載自体から事実関係と適用法規を了知できるかを規範とする。処分庁に裁量があるとの反論に対しては、手続の瑕疵は実体の適否と独立に取消事由になると答える。
この観点で解ける過去問（4肢）
予備試験 2012年 第15問 ア応用
行政裁量が認められた処分についても，処分の理由提示が不備であることが当該処分の取消事由となることがある。
予備試験 2016年 第15問 イ応用
処分を行う行政庁に裁量権が認められる場合でも，処分の理由の提示に不備があったときは，当該処分の取消事由となることがある。
予備試験 2014年 第15問 イ応用
処分を行う行政庁に裁量権が認められる場合には，処分が社会通念上著しく妥当性を欠き，裁量権の濫用に当たるものでない限り，処分の理由の提示に不備があったとしても，そのことを理由として処分が違法とされることはない。
司法試験 2014年 第24問 イ応用
処分を行う行政庁に裁量権が認められる場合には，処分が社会通念上著しく妥当性を欠き，裁量権の濫用に当たるものでない限り，処分の理由の提示に不備があったとしても，そのことを理由として処分が違法とされることはない。
観点 3
本判決の多数意見は5号を憲法22条に反しないとし、色川補足意見は海外旅行の自由を22条1項の「移転」に含める
多数意見は、外国旅行の自由は22条が保障し、5号はこれに対する公共の福祉のための合理的な制限であるとする最大判昭33.9.10を引いて合憲とし、13条の精神にも反しないとしたが、1項・2項のどちらによるかは示していない。昭和33年判決は一時的な外国旅行を2項の「外国に移住する自由」に含めていた。色川補足意見は、2項は国の主権から離れる移住・国籍離脱の自由を定めたもので、国の保護を受けつつ一時的に動く旅行とは性格が違い、1項は国内・2項は国外と割り振る読み方は形式的にすぎるとして、旅行を1項の「移転」に含める。そのうえで1項には「公共の福祉に反しない限り」の限定があるから合理的な範囲の政策的制約は許されるとした。学説には旅行を13条で保障する見解もある。
よくある誤り
- 旅券発給を制限する規定は旅券の交付を制限するだけで、海外渡航の自由を制約するものではない（×。判例は渡航の自由への制約と見て合理性を審査した）
- 国籍離脱・外国移住の自由と一時的な外国旅行の自由は性質が異なるという指摘は、海外旅行を「移転の自由」に含める見解への批判になる（×。むしろその見解の根拠である）
- 移転の自由も外国移住の自由も生活の本拠の決定を保障するものだという指摘は、海外旅行の自由を13条で保障する見解への批判になる（×。旅行は22条に入らないとする13条説の前提である）
短答での問われ方
憲法の短答では司法2022年問7が3説の関係を問う。アは2項説に対する「1項は国内・2項は国外と分けるのは形式的」という批判で○（批判になる）、イは主権からの離脱と一時的な渡航の違いを言う1項説の根拠、ウは移転・移住を生活の本拠の決定とみる13条説の前提で、どちらも×（批判にならない）。予備2016年問4イは根拠条文で制約の程度に決定的な差は出ないとして○。5号の合憲性は予備2016年問4ウ、予備2018年問6イ、司法2018年問8イで出ており、根拠は最大判昭33.9.10で、本判決もこれを引いて合憲とした。考慮事項と審査範囲は本判決、理由付記は昭和60年判決と振り分けて覚える。
論文での書き方
海外渡航の自由の制約を論じる答案では、根拠条文を一つ示しつつ、精神的自由の側面を持つ複合的な自由であることから審査の厳格度を論じる。1項に根拠を置く場合も、補足意見のように政策的制約を広く認める方向に直結させず、制約の目的と手段の合理性を具体的に検討する。
この観点で解ける過去問（7肢）
司法試験 2022年 第7問 イ直接
a．海外旅行の自由は、移転の自由に含まれる。 b．日本国の主権から離脱する自由として海外に移住し国籍を離脱する自由と、日本国の主権の保護を受けながら一時的に日本国外に渡航する自由とは異なる。
予備試験 2016年 第4問 ウ応用
判例は，「著しく，かつ，直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行うおそれがあると認めるに足りる相当の理由がある者」につき外務大臣が旅券の発給を拒否できる旨定めた旅券法の規定を，公共の福祉のための合理的な制限を定めたものとして合憲と解している。
予備試験 2018年 第6問 イ応用
外務大臣において，著しくかつ直接に日本国の利益又は公安を害するおそれがあると認めるに足りる相当な理由がある者につき一般旅券を発給しないことができるとする法律の規定は，単に旅券の発給を制限するに過ぎず，海外渡航の自由を制約するものではないため合憲と解される。
司法試験 2018年 第8問 イ応用
外務大臣において，著しくかつ直接に日本国の利益又は公安を害するおそれがあると認めるに足りる相当な理由がある者につき一般旅券を発給しないことができるとする法律の規定は，単に旅券の発給を制限するに過ぎず，海外渡航の自由を制約するものではないため合憲と解される。
司法試験 2022年 第7問 ア応用
a．海外旅行の自由は、海外に移住する自由に含まれる。 b．憲法第22条第1項は国内の関係、同条第2項は国外の関係を規律すると考えることは形式的に過ぎて適切ではない。
司法試験 2022年 第7問 ウ応用
a．海外旅行の自由は、憲法第22条ではなく、幸福追求権の一部分として憲法第13条により保障される。 b．移転の自由及び海外に移住する自由は、一時的な移動ではなく、生活の本拠を決定することを保障するものである。
予備試験 2016年 第4問 イ応用
憲法第22条第1項の「公共の福祉」との文言によって直ちに広範な政策的制約が許されるものではないと考えれば，海外渡航の自由について，憲法上の根拠を同項に求めるか他の条項に求めるかによって，許される制約の程度に決定的な差異は生じない。
関連する判例
- 最大判昭33.9.10同旨旅券法13条1項5号を海外渡航の自由に対する合理的制限として合憲とした先行判例で、本判決はこれを引いて合憲判断を維持した。
- 最判昭60.1.22同旨同じ5号による発給拒否について、根拠条文だけの理由付記を違法として処分を取り消した。
- 最判平5.3.16対比教科書検定で専門技術的な判断の幅を認めた例。外交上の評価を伴う本件とは判断の性質が違うので、並べて整理する。
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