大阪府知事交際費事件

事案

大阪府の公文書公開等条例の仕組み

大阪府は昭和59年に公文書公開等条例を制定し、住民らが府の公文書の閲覧や写しの交付を請求できるようにした。もっとも条例は例外も定めており、8条は「公開しないことができる」情報として、1号で事業者の営業上の利益に関わる情報、4号で府の企画・調整等の事務に関する情報、5号で府の交渉・渉外等の事務に関する情報を掲げていた（4号・5号はいずれも、公にすると事務の目的達成や適正な執行に支障が出るおそれがあることを要件とする）。また9条1号は、特定の個人が識別され、一般に他人に知られたくないと望むのが正当と認められる個人情報を「公開してはならない」情報としていた。

知事交際費の文書の非公開決定

府の住民らは、この条例に基づき、昭和60年1月から3月までに知事が支出した交際費に関する公文書の公開を請求した。実施機関である知事は、支出の伺いや命令に関する書類などは公開したが、飲食店等の債権者が出した請求書・領収書、歳出額現金出納簿、支出証明書については、記録された情報が8条1号・4号・5号および9条1号に当たるとして公開しない決定をした。

取消訴訟と下級審の判断

住民らは非公開決定の取消しを求めて提訴した。第一審（大阪地判平元.3.14）は、この条例が憲法21条等に基づく知る権利の尊重と参政権の実質的確保という理念を府政で実現するために作られたものだと位置づけ、非公開事由に当たるかを行政側の都合で決めれば公開制度が骨抜きになるとして例外規定を厳格に解し、決定を取り消した。原審（大阪高判平2.10.31）も第一審の判断を支持して知事の控訴を棄却した。そこで知事が上告した。

要点

1. 交際の相手方を識別し得る交際費文書は、氏名等の公表が予定されたものを除き、事務支障を理由に非公開とできる
2. 私人である相手方に係る交際費文書は、相手方を識別できれば原則として個人情報として公開してはならないが、事業者情報には当たらない
3. 知事交際費では相手方を識別できれば支障のおそれが一般的に認められ、部局の懇談会費のような個別具体的な主張立証までは求められない

判旨

最高裁第一小法廷は、8条1号（事業者情報）に当たらないとした原審の判断は是認したが、それ以外の点は誤りとして破棄差戻しとした。知事の交際は、懇談であれば企画調整等事務か交渉等事務に、慶弔等であれば交渉等事務に当たる。交際事務は「相手方との間の信頼関係ないし友好関係の維持増進」を目的とするから、相手方を識別できる文書が公開されれば、相手方の不快・不信や不満を招き、交際の目的が果たせなくなるおそれがある。したがって、相手方の氏名等の公表がもともと予定されているものなどを除き、相手方を識別し得る文書は8条4号・5号により非公開とできる。さらに私人である相手方に係る文書は、相手方を識別できれば原則として9条1号により公開してはならないとした。

観点 1

交際の相手方を識別し得る交際費文書は、氏名等の公表が予定されたものを除き、事務支障を理由に非公開とできる

判例は、知事の交際を、懇談なら企画調整等事務か交渉等事務、慶弔等なら交渉等事務に当たるとした。交際は相手方との信頼関係・友好関係を保つために行うものだから、相手方が誰か明らかになれば、不快・不信から今後の会合への出席を避ける者や、扱いの差に不満を抱く者が出て、交際事務の目的が達成できなくなるおそれがある。知事の側も支出を控えたり画一化したりせざるを得なくなり、事務の適切な執行に著しい支障が出るおそれもある。基準は、文書から交際の相手方を識別できるかどうかであり、懇談の中身が書かれているかは問わない。請求書や領収書に出席者の氏名が載っていれば、内容の記載がなくても非公開にできる。他方、氏名等が外部に公表・披露されることがもともと予定されている交際は、公開しても支障が生じないから除かれる。

よくある誤り

• 懇談の内容が全く記録されていなければ、出席者の氏名が記録されていても非公開にできる文書に当たらない（×）
• 交際費の文書は、交際事務の性質上、相手方の氏名等の公表が予定されている場合も含めて一律に非公開とできる（×）
• 相手方の氏名が明らかになるだけでは交際事務に支障は生じないから、非公開とするには懇談の内容が記録されていることが必要である（×）

短答での問われ方

予備2022年問17ウは、条例の交渉等事務条項を示したうえで、公表予定のない出席者の氏名は記録されているが懇談の内容は全く記録されていない請求書・領収書等について「公開しないことができる文書に該当しない」とする肢で、×である。判例の基準は相手方の識別可能性にあり、内容の記載の有無ではない。判例の結論を、記載内容の有無という別の基準にすり替えて誤りにする型である。

論文での書き方

事務支障型の非公開事由は、事務の性質から公開によって生じる支障を具体的に考える。本判決のあてはめは、(1)交際の目的が相手方との信頼関係の維持にあること、(2)相手方を識別できること、(3)支出の要否・内容が相手方ごとに個別に決まるため不満を生みやすいこと、(4)公表が予定された交際か否か、を拾っている。答案では、問題の文書がどの情報を含み、それによって誰が識別されるかを特定してから支障を論じるとよい。

観点 2

私人である相手方に係る交際費文書は、相手方を識別できれば原則として個人情報として公開してはならないが、事業者情報には当たらない

判例は、事務支障の条項とは別に、個人情報の条項（9条1号）の該当性も認めた。知事との交際は、私人である相手方にとっては私的な出来事であり、懇談か慶弔かを問わず、具体的な費用や金額まで他人に知られたくないと望むのは正当である。そこで、交際の性質上その内容が一般に公表・披露される予定のものを除き、私人である相手方に係る文書は、相手方を識別できる限り、原則として公開してはならない文書に当たるとした。他方、飲食店などの債権者が作成した請求書・領収書であっても、事業者の営業上の利益を害する情報（8条1号）は記録されていないとした原審の判断は是認した。つまり非公開の根拠は、事業者の利益ではなく、交際事務への支障と相手方個人の情報である。

よくある誤り

• 飲食店等が作成した請求書・領収書であるから、事業者の営業上の利益を害する情報として非公開とできる（×）
• 公務員である知事との交際は公的な事柄であるから、私人である相手方の情報も個人情報の保護の対象にならない（×）

短答での問われ方

現時点で短答の肢として直接問われた例は材料に見当たらない。出題されるなら、非公開の根拠を事業者情報に入れ替える肢や、私人の相手方の情報を個人情報から外す肢が考えられる。根拠条項ごとに結論が分かれた点を整理しておく。

論文での書き方

非公開事由は条項ごとに要件が違うから、どの条項で非公開にできるかを分けて論じる。本判決は、事業者情報は否定し、事務支障情報（裁量的に非公開にできる）と個人情報（公開してはならない）を肯定した。個人情報条項は、条例がプライバシー型（他人に知られたくないことが正当か）か個人識別型かで要件が異なるので、問題文の条文の文言に即して検討する。なお、本判決が個人情報として保護したのは「私人である相手方」である。相手方が公務員で職務として出席した場合は、私事に関する情報を含まない限り個人に関する非公開情報に当たらないとされている（最判平15.11.11）ので、相手方の属性を区別して論じる。

観点 3

知事交際費では相手方を識別できれば支障のおそれが一般的に認められ、部局の懇談会費のような個別具体的な主張立証までは求められない

第一審は条例の背後にある知る権利を重視して非公開事由を狭く解したが、最高裁は知る権利と公開請求権の関係には立ち入らず、条例の文言の解釈だけで結論を出した。また、相手方が識別できれば支障のおそれがあると一般的に認め、知事側に文書ごとの具体的な主張立証を求めなかった。これに対し、翌月の最判平6.2.8（府水道部の懇談会費）は、公開によって相手方等が知られる可能性について、行政側が判断を可能にする程度に具体的な事実を主張立証しなければ公開すべきだとした。知事自身の交際と部局の懇談とでは事務の性質が違うので、本判決の考え方を部局の経費にそのまま及ぼすことはできない。差戻し後の最判平13.3.27は、相手方を識別できる部分を独立した一体的な情報とみて、それ以上細かく分けて部分公開する義務はないとした。

よくある誤り

• 本判決は、情報公開条例が憲法21条の知る権利を具体化したものであることを根拠に非公開事由を狭く解した（×）
• 本判決の基準によれば、部局の懇談会費の文書も、行政側の具体的な主張立証なしに当然に非公開とできる（×）

短答での問われ方

短答で直接問われた例は材料に見当たらない。出題されるなら、本判決を知る権利から非公開事由を絞った判例として説明する肢や、部局の懇談会費にも本判決と同じく具体的な主張立証は要らないとする肢が考えられ、いずれも×である。予備2022年問17ウを解くだけなら相手方の識別可能性の観点で足りる。

論文での書き方

論文では、まず原則公開の趣旨から非公開事由を限定的に解すべきことを述べ、そのうえで事務の性質に即して支障のおそれを検討する。おそれの立証の程度は事務の性質で変わり得るので、本判決（知事の交際）と最判平6.2.8（部局の懇談会費）を対比し、問題の事案がどちらに近いかを論じると説得力が増す。部分公開が問題になれば最判平13.3.27の考え方とその批判に触れる。

関連する判例

• 最判平13.3.27同旨本件の差戻後上告審で、相手方を識別できる部分を独立した一体的な情報とみて、さらに細分化した部分公開の義務を否定した。
• 最判平6.2.8対比府水道部の懇談会費について、懇談の内密性等を行政側が具体的に主張立証すべきとし、知事交際費の本判決と扱いが分かれた。
• 最判平15.11.11対比相手方が公務員である場合は、私事に関する情報を含まない限り個人に関する非公開情報に当たらないとした判決で、私人である相手方を保護した本判決と対比する。