公務員の守秘義務

事案

国家公務員の守秘義務と罰則

国家公務員法100条1項は、職員が職務上知ることのできた秘密を漏らすことを禁じ、退職後も同じ義務を課している。これに違反して秘密を漏らした者には同法109条12号が刑罰を定めており、守秘義務違反は懲戒にとどまらず犯罪として処罰されうる。そこで、刑罰の前提となる「秘密」とは何かが問題となる。行政機関が秘の指定をしたものがそのまま秘密になるとみる立場（形式秘説）と、客観的に見て秘密として守る価値のあるものに限るとみる立場（実質秘説）とが対立していた。

税務署職員が内部資料を貸した

被告人は大阪国税局管内の税務署の直税課で所得税の課税事務を担当していた。職務のため署長から配られていた所得標準率表と所得業種目別効率表を、商工団体の連合会の幹部に貸し渡した。両表は国税局が課税事務の資料として作ったもので、表紙には「秘」などの表示が刷られ、外に漏れないよう厳しく注意せよという趣旨の通達を付けて各税務署に配られていた。被告人は国家公務員法違反で起訴された。

二度の無罪のあと有罪とした下級審

第1次第1審は実質秘説に立ちつつ、証拠の表の数値部分が紙で覆われ秘密性を判断できないとして無罪とし、控訴審はこれを破棄して差し戻した。差戻し後の第1審は、両表は課税の基準として法則的に使われ、租税法律主義からみて国民に隠すことは許されないとして再び無罪とした。第2次控訴審は、課税要件の事実認定まで予測可能性を保障する必要はなく、公開すれば税務行政に弊害が出るうえ、一部の納税者に知られていても公知ではないとして有罪とし、被告人が上告した。

要点

1. 国家公務員法100条1項の秘密は形式的な秘指定だけでは足りず、非公知でかつ実質的に保護に値するものをいう
2. 一部の者に内容が知られていても一般に知られていなければ非公知であり、公表で税務行政に弊害が生ずる表は秘密に当たる
3. 秘密に当たるかどうかの判定は司法判断に服し、これを明言したのは本決定ではなく最決昭53.5.31である

判旨

最高裁は上告を棄却し、職権で判断を示した。国家公務員法100条1項の文言と趣旨からすると、同項の「秘密」には、国家機関が「形式的に秘扱の指定をしただけでは足り」ないとし、「非公知の事項であって、実質的にもそれを秘密として保護するに価すると認められるもの」をいうとした。最高裁が実質秘説を明示した初めての判断である。そのうえで、両表は当時まだ一般に知られておらず、公表すると青色申告を中心とする申告納税制度の健全な発展を妨げ、脱税を誘発するおそれがあるなど税務行政に弊害が生ずるから一般に隠されるべきものだとして、これを秘密と認めた原判決を正当とした。

観点 1

国家公務員法100条1項の秘密は形式的な秘指定だけでは足りず、非公知でかつ実質的に保護に値するものをいう

本決定は、守秘義務にいう「秘密」について実質秘説を採ることを最高裁として初めて明らかにした。要件は二つあり、一つは一般に知られていないこと（非公知性）、もう一つは秘密として守る実質的な価値があること（要保護性）である。行政機関が秘の印を押したかどうかで決まるのではない。理由として決定は条文の文言と趣旨としか述べていないが、守秘義務違反は刑罰の対象となるから処罰に値する情報に限るべきこと、指定された後に実質的な秘密性を失った情報まで処罰の対象にするのは不当であることが背景にあると理解されている。

よくある誤り

• ×行政機関が秘の指定をした事項であれば、内容を問わず国家公務員法100条1項の秘密に当たる
• ×一般に知られていない事項であれば、保護する実質的な価値の有無を問わず秘密に当たる
• ×最高裁は、国家公務員法上の秘密について形式秘説を採っている

短答での問われ方

行政法・憲法の短答で、この決定を直接引く肢は過去問データでは見当たらない。関連して出ているのは、本決定の定義を引き継いだ外務省秘密漏洩事件決定（最決昭53.5.31）の取材行為に関する肢（憲法の司法2010年問6ウ、刑法の司法2018年問5オ）である。秘密の定義そのものが問われる場合に備え、形式秘説と入れ替えた誤りの肢や、非公知性と要保護性の一方だけを挙げた誤りの肢を想定して、二つの要件を正確に覚えておく。

論文での書き方

守秘義務違反を論ずる答案では、まず秘密の意義を定義する。刑罰の前提となる概念であるから行政機関の指定だけで処罰範囲が決まるのは不当であるとして実質秘説を採り、非公知性と要保護性の二要件を立てる。そのうえで、問題の情報がどの範囲に知られていたか、公にすると行政のどの事務にどんな支障が出るかを具体的にあてはめる。

観点 2

一部の者に内容が知られていても一般に知られていなければ非公知であり、公表で税務行政に弊害が生ずる表は秘密に当たる

本件では、課税の目安となる両表が秘密に当たるかが具体的に判断された。非公知性については、原判決が、表の一部が一部の納税者に知られていても公知の状態にはなかったと認定し、最高裁はこの認定を前提に、両表は本件当時まだ一般に知られていなかったとした。要保護性については、公表すると申告納税制度の発展を妨げ、脱税を招くおそれがあるなど税務行政上の弊害があることを理由に肯定した。他方、差戻し後の第1審は、課税の基準を国民に隠すのは租税法律主義に反するとして要保護性を否定しており、要保護性の評価には争いの余地があることも押さえておく。

よくある誤り

• ×情報の内容が一部の関係者に知られていた以上、非公知性は否定される
• ×課税の資料として用いられる表は、租税法律主義から国民に公開されるべきものであるから秘密に当たらないとするのが最高裁の立場である

短答での問われ方

短答で本件の事案に即して問われた肢は見当たらない。出るとすれば、本件の表が秘密に当たると判断されたこと、その理由が税務行政上の弊害であったことを、結論を逆にした肢で問う形が考えられる。

論文での書き方

あてはめでは、非公知性について知っている者の範囲と広がり方を事実から拾い、要保護性について公表による行政運営上の支障を具体的に示す。反対方向の事情として、情報を公開すべき公益（本件でいえば課税基準の透明性）を挙げ、両者を比べて結論を出すと説得力が増す。

観点 3

秘密に当たるかどうかの判定は司法判断に服し、これを明言したのは本決定ではなく最決昭53.5.31である

本決定の定義は、外務省秘密漏洩事件決定（最決昭53.5.31）が本決定を引いてそのまま採用し、あわせて秘密に当たるかどうかの判定は司法判断に服すると述べたことで、確立した判例となった。したがって、行政機関の秘指定が裁判所の判断を拘束するわけではない。本決定自身は原判決の認定を前提に結論を示しただけで、この点には触れていない。また、同決定は定義の中に秘指定を挙げておらず、秘指定がなくても実質的に保護に値する情報は秘密になりうると解されている（もっとも、この点が争点となった最高裁の判断はない）。同様の守秘義務規定は地方公務員法34条1項や自衛隊法にもあり、本決定の考え方はそれらの解釈にも妥当すると解されている。

よくある誤り

• ×行政機関が秘と指定した判断は尊重されるから、裁判所はその当否を審査できない
• ×実質秘説は国家公務員法に固有の解釈であり、地方公務員法34条1項の秘密には及ばない
• ×秘密の判定が司法判断に服することは本決定自身が明示した
• ×取材の自由は十分尊重されるから、記者が取材目的で公務員に秘密の漏示をそそのかしても国家公務員法違反の罪は成立し得ない

短答での問われ方

本決定を直接引く肢は無いが、秘密の定義を引き継いだ最決昭53.5.31の取材行為に関する判示が問われている。同決定は、取材の手段・方法が一般の刑罰法令に触れなくても、取材対象者の人格の尊厳を著しく踏みにじるなど社会観念上是認できない態様であれば、正当な取材行為の範囲を逸脱し違法性を帯びるとした。これを正しい肢としたのが憲法の司法2010年問6ウである。刑法の司法2018年問5オは、取材目的であれば秘密漏示のそそのかしの罪は成立し得ないとする誤りの肢である。秘密の定義を示したのが本決定、判定が司法判断に服すると明言したのが同決定、という役割分担も取り違えないようにする。

論文での書き方

知る権利や取材の自由と衝突する場面では、本決定の定義で秘密該当性を判断し、そのうえで外務省秘密漏洩事件決定の枠組みで記者のそそのかし行為が正当な取材の範囲内かを検討する、という順序で論ずる。行政側の秘指定は、秘密性を推認させる事情の一つとして扱うにとどめ、最終判断は裁判所が行うことを示す。

この観点で解ける過去問（2肢）

司法試験 2010年 第6問 ウ対比

報道機関の取材の手段・方法が，贈賄，脅迫，強要等の一般の刑罰法令には触れなくても，取材対象者の個人としての人格の尊厳を著しくじゅうりんする等法秩序全体の精神に照らして社会観念上是認することができない態様のものである場合には，国家公務員法との関係では，正当な取材行為の範囲を逸脱し違法性を帯びることになる。

○正しい ×誤り

司法試験 2018年 第5問 オ対比

新聞記者が，取材の目的で国家公務員に秘密漏示を唆した場合，取材の自由は憲法上保障される表現の自由に由来し，十分尊重されるべきであるから，正当な業務行為として違法性が阻却され，国家公務員法違反の罪（秘密漏示教唆罪）は成立し得ない。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 最決昭53.5.31同旨外務省秘密漏洩事件。本決定を引用して秘密の定義を確認し、その判定は司法判断に服すると明言した。
• 最決昭35.11.30対比ラストボロフ事件。漏らした事実が実質的にも秘密に当たると述べるにとどまり、形式秘説と実質秘説のどちらに立つかを明らかにしなかった。