損失補償の要否と特別の犠牲とは
そんしつほしょうのようひととくべつのぎせい
損失補償の要否とは、適法な公権力の行使によって財産上の損失が生じたときに、憲法29条3項の正当な補償が必要かどうかという問題で、その制限が特別の犠牲に当たるかで決まります。特別の犠牲とは、侵害が特定の者に向けられ、受忍すべき限度を超えて財産権の本質的内容を侵すものをいいます。
家の前に新しい道路を通すために土地を取り上げられた人には補償金が支払われますが、建物の高さを制限されただけの人や、崖崩れの危ない土地での耕作を禁じられた人には支払われません。どちらも国が適法に財産権を制限しているのに扱いが違うのは、社会の中で財産を持つ以上だれもが受け入れるべき制限と、特定の人だけに重い犠牲を負わせる制限とを分け、後者だけをみんなの負担で埋め合わせるのが公平だからです。この線引きを特別の犠牲といいます。
補償の要否は、特別の犠牲に当たるかで決まります
損失補償は、適法な公権力の行使によって財産上の損失が生じた場合に、その損失を公平の見地から補填する制度です（憲法29条3項）。すべての財産権の制限に補償が必要なわけではありません。基準は二つあり、一つは侵害が特定の者に向けられたものかという形式的な視点、もう一つは侵害が受忍すべき限度を超えて財産権の本質的内容を侵すものかという実質的な視点です。実務では、規制の目的が危険や迷惑の防止にあるか、公共の利益を積極的に実現することにあるかが、判断の手がかりになります。前者であれば内在的制約として補償は不要であり、後者であれば補償が必要になる方向に傾きます。二つの基準は独立に働くのではなく、相互に補い合います。制限を受ける者が広範囲に及んでも、その制限が財産の本来の用法を奪うほど強ければ補償が必要になり得ますし、対象が少数でも軽微な制限なら補償は不要です。二つの基準のうち、実務でより重みを持つのは実質的基準の方だとされています。
- 形式的基準侵害が特定の個人ないし限られた範囲の者に向けられているか
- 実質的基準侵害が財産権の本質的内容を侵すほど強度で、受忍すべき限度を超えるか
- 内在的制約危険の防止など、財産権に本来内在する制約。補償を要しない
- 公共のために用ひる公共事業に限らず、特定の個人が受益者となる場合も含まれ得る
危険防止のための受忍すべき制限には、補償は不要です
最大判昭和38年6月26日（奈良県ため池条例事件）は、ため池の堤とうでの耕作を禁ずる条例による制限が、災害を未然に防止するという社会生活上のやむを得ない必要から来るものであり、ため池の堤とうを使用し得る財産権を有する者が当然受忍しなければならない責務であるとして、補償を要しないとしました。「法律の規定により財産上の権利の行使が制限される場合であっても，災害を未然に防止するという社会生活上のやむを得ない必要からその制限が当然受忍すべきものであるときは，憲法第29条第3項による損失補償を要しない」という肢は正しいです。ここでは、制限の程度が全面的であったにもかかわらず補償が否定されており、程度ではなく制限の性質が決め手になっています。堤とうの使用は、災害の危険と表裏一体の利用であり、もともと保護に値する財産的利益として構成しにくいという評価が前提にあります。
受忍すべき範囲を超えれば、補償規定がなくても請求の余地があります
最大判昭和43年11月27日（河川附近地制限令事件）は、河川附近地での砂利採取を知事の許可にかからしめる制限について、河川管理上の必要から公共の福祉のために課される一般的な制限として受忍すべきものとしながら、賃借料を支払い労務者を雇い入れるなど相当の資本を投入して営業してきた者に対しては、一般的に当然に受忍すべき制限の範囲を超え特別の犠牲を課したものとみる余地が全くないわけではなく、その損失を具体的に主張立証して直接憲法29条3項を根拠に補償請求をする余地があるとしました。「財産上の権利の行使を制限する法律が補償規定を欠いている場合であっても，相当の資本を投入してきた者が，一般的に当然に受忍すべきものとされる範囲を超えて制限を受けるときは，憲法第29条第3項を根拠として補償請求をする余地がある」という肢は正しいです。同じ規制でも、置かれた立場によって特別の犠牲に当たるかどうかが変わり得るという発想です。自然公園内の財産権についても、東京地判昭和61年3月17日（自然公園内にある財産権と損失補償）が、景観の保護という目的から通常受忍すべき制限であるとして補償を否定しており、事案ごとの評価が必要になります。
公共のために用いるには、特定の個人が受益者となる場合も含まれます
29条3項の公共のために用ひるという文言は、道路やダムのような公共事業に限られません。農地改革のように、買収した農地を特定の個人である小作人に売り渡す場合も、社会全体の利益を実現する手段である限り、公共のために用いるに当たります。最判昭和29年1月22日は、自作農創設特別措置法により買収された農地等が買収申請人である特定の者に売り渡されるとしても、それは農地改革を目的とする公共の福祉のための必要に基づいて制定された同法の運用による当然の結果であるとして、買収の公共性を否定しませんでした。「憲法第29条第3項の「公共のために用ひる」には，道路，ダム等の公共事業のために財産を収用する場合だけでなく，特定の個人が受益者となる場合も含まれることがある」という肢は正しいです。逆に「公共の福祉のための必要に基づいて公共施設のための用地買収など公共事業を目的として行う場合に限られないが，特定の個人が受益者となる場合は，これに当たらない」という肢は誤りです。収用された財産が現実に公共の用に供されず他の私人に払い下げられた場合でも、正当な補償がされていれば直ちに違憲とはなりません。最大判昭和46年1月20日は、買収された農地が後に旧所有者以外の者に売り払われた事案で、正当な補償のもとに収用が行われた以上、収用目的が消滅しても法律上当然に被収用者に返還しなければならないものではないとしています。
補償を要する制限でも、規制そのものが違憲になるわけではありません
特別の犠牲に当たる制限に補償規定が置かれていない場合、その規定を無効とするのではなく、憲法29条3項に基づいて直接補償を請求する余地を認めるのが判例の立場です。「財産権に対し一般的に当然に受忍すべき範囲を超えて制限を加える法律に損失補償に関する規定がない場合、当該制限を受けた者が憲法第29条第3項の正当な補償を請求する根拠を欠くから、裁判所は、当該制限規定を無効とし、立法者に対して、補償規定を整備するか、当該制限を断念するかの選択を委ねることになる」という肢は誤りです。河川附近地制限令事件は、補償規定がないからといって同令があらゆる場合について一切の損失補償を否定する趣旨とまでは解されないとして、同令を違憲無効としませんでした。補償によって救済できる以上、規制そのものを違憲無効とする必要はありません。この処理は、規制の必要性を維持しつつ個人の犠牲を金銭で調整するという、損失補償制度の役割をよく表しています。もっとも、補償によっても償えないほど重大な制約であれば、規制自体の合憲性を29条2項のもとで争うことになります。
損失補償と国家賠償は、根拠も要件も異なります
損失補償は適法な行為による損失を公平の見地から填補するものであり、公務員の故意過失を要件としません。これに対し国家賠償は、憲法17条と国家賠償法1条を根拠とし、違法な公権力の行使と故意過失を要件とします。したがって「財産権が公務員の故意又は過失による違法な行為によって侵害されたとき、被害者は国又は地方公共団体に対し損失補償を請求できる」という肢は誤りです。違法な行為によって受けた損害は国家賠償で填補されるものであり、損失補償の対象ではないからです。両者は適法と違法で切り分けられますが、現実には、違法とまではいえないが受忍を求めるのも酷だという場面が生じ、制度の隙間が問題になります。生命身体への侵害について補償の規定が置かれていない場面が、その典型です。判例は、29条3項の損失補償が財産権に対するものであることを前提としており、身体に対する補償まで同項が当然に及ぶという立場は採っていません。条文が対象としているのは私有財産であることを確認しておいてください。
最大判昭和46年1月20日（農地買収・売払い事件）
私有財産の収用が正当な補償のもとに行われたものである以上、収用された財産が現実に公共の用に供されることなく、他の私人に払い下げられたとしても、直ちに違憲とはならない。
論文ではこう使う
論文では、まず制限が適法な公権力の行使であることを確認し、国家賠償ではなく損失補償の問題であることを示します。次に、特別の犠牲に当たるかを、侵害が特定の者に向けられたものかという形式的基準と、受忍すべき限度を超えるかという実質的基準の両面から検討します。規制の目的が危険や迷惑の防止にあれば内在的制約として補償を否定し、公共の利益の積極的な実現にあれば補償を要する方向で論じます。当てはめでは、投下資本の大きさ、従前の利用の継続期間、制限を受ける者の範囲といった事実を具体的に拾います。
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