条例（94条・地方自治法14条）とは
じょうれい
条例とは、地方公共団体がその事務に関し、法令に違反しない限りにおいて制定する自主法です（94条、地方自治法14条1項）。住民の権利を制限し義務を課すことも、法律の相当程度具体的な授権があれば罰則を定めることもでき、法律に違反するかは趣旨・目的・内容・効果の比較で判断されます。
国には国全体のルールである法律がありますが、路上喫煙の禁止や騒音の規制のように、地域の実情に合わせて決めたほうがよい事柄もあります。そこで憲法は、住民に選ばれた議会が条例という地域の法を作ることを認めました。法律と同じように住民の権利を制限し、罰則を付けることもできます。ただし国の法律に反することはできないので、法律と条例が重なる場面でどちらが通るのかが、この用語で最も問われる中身です。
法律に違反するかは、趣旨・目的・内容・効果の比較で決まります
最大判昭和50年9月10日（徳島市公安条例事件）は、条例が国の法令に違反するかどうかは、両者の対象事項と規定文言を対比するだけでなく、それぞれの趣旨、目的、内容および効果を比較し、矛盾抵触があるかどうかによって決すべきであるとしました。「a．条例が法律に違反するかどうかは，それぞれの趣旨，目的，内容及び効果を比較し，両者の内容に矛盾抵触するところがあるかどうかによって決するべきである」という見解は、この枠組みを述べたものです。この見解からは、法律と同一の目的で同一の汚染物質について条例でより厳しい排出基準を定めても直ちに法律に違反するとはいえないという結論が導かれ、文言の対比ではなく実質的な比較で判断するからです。明文の規定がない場合も同じです。「憲法第94条は、法律の範囲内で条例制定権を認めているが、ある事項について国の法令中にこれを規制する明文の規定がない場合であれば、当該事項について規制を設ける条例の規定は、国の法令に違反しない」という肢は誤りで、「判例は，ある事項について国の法令中に明文の規定がない場合でも，当該法令全体からみて，規定の欠如が当該事項についていかなる規制をも施すことなく放置すべきものとする趣旨であると解されるときは，当該事項について条例で規律することが法令違反になり得るとしている」という肢が正しいです。規制の欠如が放置の趣旨であれば、条例による規制は法令に違反します。
- 法律との関係法律の範囲内であることを要する。同一の事項を規律していても、趣旨・目的・内容・効果の比較により矛盾抵触がなければ違反しない
- 上乗せ条例法律と同一の目的で、より厳しい規制基準を定めるもの
- 横出し条例法律が規制していない事項について、同一の目的で規制を及ぼすもの
- 罰則地方自治法14条3項により、2年以下の拘禁刑、100万円以下の罰金などを定めることができる
条例で罰則を定めるには、相当程度具体的な授権が必要です
31条は、刑罰を法律で定めることを求めます。条例が住民の代表による民主的立法であることから、委任の程度をどこまで緩められるかが問題になります。「条例は、公選の議員をもって組織する地方公共団体の議会の議決を経て制定される自治立法であって、国民の公選した議員をもって組織する国会の議決を経て制定される法律に類するものであるから、条例によって刑罰を定める場合、法律による条例への委任は、一般的・包括的委任で足りる」という肢は誤りで、一般的・包括的な委任で足りるとまではいえません。「憲法第31条により刑罰及びこれを科す手続は「法律」で定める必要があるが，この「法律」には，法律に限らず，その授権を受けた下位法令も含まれる，そして，条例は住民の代表である議会が制定する自主立法として法律に類するから，法律が相当程度具体的に限定して授権している場合には，条例により刑罰及びこれを科す手続を定めることができる」という肢も誤りです。最大判昭和37年5月30日（大阪市売春取締条例事件）は、条例が法律に類するものであることを理由に、相当程度具体的で限定された授権があれば刑罰を定められるとしましたが、この肢が誤りになるのは、刑罰を科す手続まで条例で定められるとしている点です。刑罰を科す手続は地方公共団体の事務に関する事項とはいえず、条例制定権の範囲外と解されています。
地域による取扱いの差異は、14条1項に反しません
条例による規制の結果、同じ行為でも地域によって扱いが変わります。「憲法第94条は、地方公共団体に条例制定権を認めており、ある事項を条例によって規制する結果として、地方公共団体ごとにその取扱いに差異が生じることがあり得るから、ある事項について条例によって刑罰を定める場合、地域によって刑罰の内容に差異が生じることも許容され得る」という肢は正しいです。「ある事項を条例によって規制する結果として，地域ごとに取扱いに差異が生じることがあり得る，憲法が各地方公共団体の条例制定権を認める以上，このような地域ごとの差異は憲法自らが容認しているといえる」という肢も正しいです。最大判昭和33年10月15日は、憲法が各地方公共団体の条例制定権を認める以上、地域によって差別を生ずることは当然に予期されることであるから、かかる差別は憲法みずから容認するところであるとしました。地域ごとの差異は平等原則違反の問題を生じません。
条例制定権の根拠は、憲法94条にあります
条例を制定する権能がどこから来るのかも問われます。「憲法第94条により，地方公共団体が条例を制定するには法律の根拠を必要とする，条例制定権の一般的な根拠を提供するのが「普通地方公共団体は，法令に違反しない限りにおいて第2条第2項の事務に関し，条例を制定することができる」と規定する地方自治法第14条第1項の規定である」という肢は誤りです。94条が直接に条例制定権を認めており、地方自治法14条1項はそれを確認し具体化した規定にすぎません。法律の授権によって初めて条例を制定できるのではない、という点が重要です。「憲法第94条は地方公共団体の条例制定権を定めており，地方公共団体は，広義の自治事務に該当する事務であれば，条例により住民の基本的人権に制約を課することも許されるのであって，このこと自体を直ちに違憲ということはできない」という肢は正しく、自治事務に関する事項であれば、条例によって住民の人権を制約することも当然には違憲になりません。最大判昭和38年6月26日（奈良県ため池条例事件）も、財産権の制約を条例で定めることを認めています。
94条の「条例」には、長の定める規則も含まれます
94条の「条例」という言葉の範囲も問われます。「憲法第94条は，地方公共団体の権能として条例制定権を定めているが，同条にいう「条例」には，民主的議決機関である地方公共団体の議会が制定する条例だけでなく，地方公共団体の長が制定する規則も含まれる」という肢は正しいです。議会の制定する条例だけでなく、長が定める規則も、地方公共団体の自主法として同条の「条例」に含まれると解されています。もっとも、住民の権利を制限し義務を課す事項や罰則については、地方自治法が議会の議決による条例で定めることを要求しており、長の規則で定めることはできません。
条例による課税には、地方税法の枠が及びます
課税権が地方自治の不可欠の要素として憲法上予定されていることと、条例で自由に課税できることとは別です。最判平成25年3月21日（神奈川県臨時特例企業税条例事件）は、地方税法の強行規定に反する条例を違法・無効としました。地方公共団体は課税権の主体ですが、その行使は法律の定める枠組みの中で行われます。84条の「法律」に条例が含まれるかという論点もあり、住民の代表である議会が制定する以上、専断的な課税を防ぐという趣旨は害されないとして、含まれると解するのが一般的です。課税権が憲法上予定されていることと、法律の準則に従うことは両立します。
憲法 第94条
地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。
論文ではこう使う
論文では、条例の効力が争われる場面で使います。まず94条から条例制定権が憲法に直接基づくことを示し、次に法律との関係を徳島市公安条例事件の枠組みで検討します。ここでは、条例と法律が同一の目的かどうか、法令が全国一律の規制を意図しているかどうかを、法令全体の趣旨から読み取ります。罰則が問題になる場合は31条から授権の要否を論じ、課税が問題になる場合は84条と地方税法の枠組みを検討します。地域差については、条例制定権を認めた憲法自身が予定していることを指摘すれば足ります。
この用語が出た過去問の肢を、正誤を選んで解説で確かめられます。