2026/03/03 / 行政法

【判例】国家賠償法2条と営造物の設置管理の瑕疵（最判昭45.8.20 高知落石事件）

国家賠償法2条の営造物の設置管理の瑕疵に関する高知落石事件（最判昭45.8.20）を解説。無過失責任の性質、瑕疵の判断基準、予算の抗弁の可否について詳しく分析します。

この判例のポイント

国家賠償法2条1項にいう営造物の設置又は管理の「瑕疵」とは、営造物が通常有すべき安全性を欠いている状態をいい、これに基づく国又は公共団体の損害賠償責任は、過失の存在を必要としない無過失責任である。また、当該営造物の危険性にもかかわらず、予算措置に困却するため防護柵を設置しなかったなどの事情は、瑕疵の存否の判断に影響を及ぼさない。営造物責任に関する基本判例であり、瑕疵の客観的判断基準と予算の抗弁の排斥を明らかにした高知落石事件の判決である。

事案の概要

高知県が管理する国道56号線の一部区間において、山側の斜面から道路上に落石が発生し、通行中の車両に落石が直撃して乗車していた者が死亡した事故について、遺族が国家賠償法2条1項に基づき損害賠償を請求した事案である。

当該道路の区間は、従前から落石の危険がある箇所として知られており、過去にも落石事故が発生していた。しかし、道路管理者である高知県は、落石防止のための防護柵や防護ネット等を設置していなかった。

高知県は、以下のとおり主張して責任を争った。

予算上の制約: 当該区間の防護工事を実施するための予算を確保することが困難であった
道路改修の計画: 当該区間については、将来の道路改修計画があり、暫定的な防護措置の設置は投資効果が低い
不可抗力: 本件落石は予見することが困難な自然現象であり、不可抗力に属する

争点

国家賠償法2条1項にいう営造物の設置又は管理の「瑕疵」の意義は何か
営造物の瑕疵に基づく責任は過失責任か無過失責任か
予算上の制約は瑕疵の判断において考慮されるか（予算の抗弁の可否）
落石の危険がある道路を防護措置なく供用することは瑕疵に該当するか

判旨

最高裁は、国家賠償法2条1項の「瑕疵」について以下のとおり判示した。

国家賠償法二条一項の営造物の設置又は管理の瑕疵とは、営造物が通常有すべき安全性を欠いていることをいい、これに基づく国および公共団体の賠償責任については、その過失の存在を必要としないと解すべきである

― 最高裁判所第三小法廷昭和45年8月20日昭和42年(オ)第921号

そして、予算上の制約について次のとおり判示した。

本件道路における防護柵を設置するとした場合、その費用の額が相当の多額にのぼり、上告人県としてその予算措置に困却するであろうことは推察できるが、それにより直ちに道路の管理の瑕疵によつて生じた損害に対する賠償責任を免れうるものと解すべきではなく、その他本件事故が不可抗力ないし回避可能性のない場合であることを認定しうる証拠はない

― 最高裁判所第三小法廷昭和45年8月20日昭和42年(オ)第921号

ポイント解説

営造物の設置管理の瑕疵の意義

国家賠償法2条1項は、「道路、河川その他の公の営造物の設置又は管理に瑕疵があつたために他人に損害を生じたときは、国又は公共団体は、これを賠償する責に任ずる」と規定する。

本判決が示した瑕疵の定義は、「営造物が通常有すべき安全性を欠いている状態」である。この定義のポイントは以下のとおりである。

客観的基準: 瑕疵の有無は、営造物の客観的な状態に基づいて判断される。管理者の主観的な認識や注意義務の履行の有無は、瑕疵の判断に影響しない
通常の安全性: 営造物に要求される安全性は「通常有すべき」水準であり、絶対的な安全性ではない。営造物の種類、性質、利用状況等に応じた安全性が要求される
欠如状態: 安全性を欠いている「状態」が瑕疵であり、管理者の行為（作為・不作為）そのものが瑕疵ではない

無過失責任の性質

本判決は、国家賠償法2条1項に基づく責任が過失の存在を必要としないこと、すなわち無過失責任であることを明確にした。

この点は、国家賠償法1条1項が「故意又は過失」を要件としている（過失責任）こととの重要な相違点である。

比較項目国家賠償法1条国家賠償法2条対象公権力の行使公の営造物責任の性質過失責任無過失責任要件故意又は過失設置又は管理の瑕疵判断基準公務員の注意義務営造物の客観的安全性

予算の抗弁の排斥

本判決の最も重要な意義の一つは、予算上の制約を理由として賠償責任を免れることはできない（予算の抗弁の排斥）と判示した点にある。

予算の抗弁とは、営造物の安全対策を講じるための予算が不足していたことを理由に、瑕疵の存在又は賠償責任を否定する主張をいう。本判決は、この主張を明確に退けた。

この判断の根拠は、以下のとおりである。

被害者保護の要請: 営造物の利用者は、営造物が安全であることを前提として利用しているのであり、予算上の制約は利用者には無関係の事情である
無過失責任の趣旨: 国家賠償法2条が無過失責任を定めた趣旨は、営造物の客観的安全性を確保することにあり、予算上の事情によって責任を免除することはこの趣旨に反する
管理責任の原則: 営造物を供用する以上、その安全性を確保する責任を負うのは当然であり、安全性を確保できない場合には供用を制限すべきである

瑕疵の判断における考慮要素

瑕疵の判断に際しては、以下の要素が総合的に考慮される。

営造物の種類・性質: 道路、河川、公園等の種類に応じた安全性の水準
利用状況: 利用者の数、利用の態様、利用時間帯等
危険の予見可能性: 当該危険が予見可能であったか
回避可能性: 危険を回避するための措置が技術的に可能であったか
社会的に容認される危険: 当該危険が社会的に容認される程度のものであったか

学説・議論

瑕疵の判断基準に関する学説

瑕疵の判断基準について、学説上は以下の対立がある。

客観説（通説・判例）: 瑕疵は営造物の客観的な安全性の欠如として判断すべきであり、管理者の主観的事情（注意義務の履行等）は考慮しない。本判決はこの立場に立つ
義務違反説: 瑕疵は管理者の管理義務違反として判断すべきであり、管理者が適切な注意義務を尽くしていた場合には瑕疵は否定されるとする立場

客観説に対しては、管理者の過失を一切考慮しないことは過酷であるとの批判がある。他方、義務違反説に対しては、国家賠償法2条の無過失責任としての性格を没却するとの批判がある。

予算の抗弁をめぐる議論

予算の抗弁の排斥に対しては、以下の議論がある。

批判的見解: 地方公共団体の財政的制約は現実の問題であり、予算の抗弁を一切認めないことは財政運営を圧迫する。安全対策の優先順位づけは行政裁量の問題であり、一定の考慮が認められるべきである
支持的見解: 営造物の利用者に危険を転嫁することは許されず、安全確保のための予算措置は最優先課題である。予算不足は供用制限（通行止め等）で対応すべきである

実務上、予算の抗弁は直接的には瑕疵の判断に影響しないが、供用開始の段階での瑕疵の有無の判断や、相当の期間内に安全措置を講じたかの判断において、間接的に考慮される場合がある。

自然公物と人工公物

本件の落石事故は、自然の地形（山側斜面）と人工的に設置された道路が組み合わさった場面で生じたものである。

営造物責任の対象となる「公の営造物」には、人工公物（道路、橋梁、建物等）と自然公物（河川、海岸等）の双方が含まれるが、自然公物については「通常有すべき安全性」の水準が人工公物とは異なりうる。

最判昭59.1.26（大東水害訴訟）は、河川管理の瑕疵について「過渡的安全性」の概念を用い、河川については未改修の区間が存在することが当然の前提であるとして、瑕疵の判断基準を緩和した。この判例との整合性をどのように理解するかは重要な論点である。

判例の射程

本判決の射程は、以下の範囲に及ぶ。

道路に関する営造物責任一般: 落石に限らず、路面の欠損、ガードレールの不備、照明の不足等による事故一般に適用されうる
道路以外の営造物: 公園、学校施設、公共施設等の安全性欠如にも適用されうる
予算の抗弁の排斥: 予算上の制約は瑕疵の判断に影響しないという原則は、すべての営造物について妥当する

ただし、後の判例において、河川等の自然公物については、人工公物とは異なる瑕疵の判断基準が適用されることが明らかにされた（大東水害訴訟判決等）。

反対意見・補足意見

本判決において、特段の反対意見や補足意見は付されていない。予算の抗弁を排斥するという結論は全員一致で是認された。

もっとも、後の大東水害訴訟（最判昭59.1.26）において、河川管理の瑕疵に関しては「過渡的安全性」の概念が導入され、瑕疵の判断基準が修正された。この判例の展開は、高知落石事件の厳格な瑕疵判断基準に対する一種の修正として位置づけることができる。

試験対策での位置づけ

高知落石事件は、国家賠償法2条に関する最重要判例であり、司法試験・予備試験において必出のテーマである。以下の論点を正確に理解しておく必要がある。

瑕疵の定義: 「営造物が通常有すべき安全性を欠いている状態」
無過失責任: 国賠法2条は過失の存在を必要としない
予算の抗弁の排斥: 予算上の制約は瑕疵の判断に影響しない
大東水害訴訟との比較: 河川管理の瑕疵に関する「過渡的安全性」の概念

特に、国賠法1条（公権力の行使）との比較において、2条の特殊性（無過失責任、瑕疵の客観的判断）を明確にすることが重要である。

答案での使い方（論証パターン）

営造物の設置管理の瑕疵が問われた場合

国家賠償法2条1項に基づく賠償責任が認められるか。
同条項にいう営造物の設置又は管理の「瑕疵」とは、
営造物が通常有すべき安全性を欠いている状態をいい（最判昭45.8.20高知落石事件）、
この責任は過失の存在を必要としない無過失責任である。
瑕疵の有無は、当該営造物の構造、用法、場所的環境及び利用状況等の
諸般の事情を総合考慮して、具体的個別的に判断される。
本件では、〔具体的事情の検討〕……であるから、
当該営造物は通常有すべき安全性を欠いており、瑕疵が認められる（認められない）。

予算の抗弁が主張された場合

管理者が予算上の制約を理由として瑕疵の存在又は賠償責任を否定しうるか。
高知落石事件（最判昭45.8.20）は、「防護柵を設置するとした場合、その費用の額が
相当の多額にのぼり、上告人県としてその予算措置に困却するであろうことは推察できるが、
それにより直ちに道路の管理の瑕疵によつて生じた損害に対する賠償責任を
免れうるものと解すべきではない」と判示した。
したがって、予算上の制約は瑕疵の判断に影響を及ぼさず、
管理者は賠償責任を免れることはできない。

重要概念の整理

表1: 国家賠償法1条と2条の比較

比較項目 1条（公権力の行使） 2条（営造物責任）対象行為公権力の行使公の営造物の設置管理主観的要件故意又は過失不要（無過失責任）違法性職務上の注意義務違反通常有すべき安全性の欠如求償権故意又は重過失の場合費用負担者に求償可民法との関係民法709条の特則民法717条の特則

表2: 営造物の瑕疵に関する主要判例

判例営造物の種類瑕疵の有無特記事項高知落石事件（昭45.8.20）道路肯定予算の抗弁排斥大東水害訴訟（昭59.1.26）河川否定過渡的安全性多摩川水害訴訟（平2.12.13）河川肯定改修済み区間の瑕疵校庭事件（昭56.3.24）学校施設肯定遊具の安全性

表3: 瑕疵の判断における考慮要素

考慮要素内容具体例営造物の性質種類・構造・用途高速道路か一般道路か場所的環境地理的条件・気象条件山間部か平地か利用状況利用者数・利用態様交通量の多寡危険の予見可能性過去の事故歴・調査結果過去の落石歴危険回避措置技術的可能性・費用防護柵の設置可能性

発展的考察

機能的瑕疵

営造物の瑕疵は、営造物自体の物理的欠陥に限られず、機能的瑕疵を含むとされている。機能的瑕疵とは、営造物の物理的構造には問題がないが、その利用の態様や周辺環境との関係において安全性を欠く状態をいう。

例えば、道路の構造自体には問題がなくても、道路の設計上の問題（見通しの悪いカーブ等）や、道路周辺の環境（学校の近くに設置されたガードレールのない道路等）によって安全性を欠く場合が機能的瑕疵に該当する。

また、空港の騒音被害（最大判昭56.12.16大阪空港訴訟）のように、営造物の供用に伴って周辺住民に被害を及ぼす場合も、機能的瑕疵の問題として論じられている。

供用関連瑕疵

営造物の設置管理の瑕疵には、営造物自体の物理的欠陥のみならず、営造物の供用に伴う第三者への侵害も含まれるかが問題となる。

最大判昭56.12.16（大阪空港訴訟）は、空港の供用に伴う周辺住民への騒音被害について、国家賠償法2条の「営造物の設置又は管理の瑕疵」に該当するとした。これは供用関連瑕疵と呼ばれ、営造物の利用者ではなく第三者に対する責任を認めたものとして重要である。

大東水害訴訟との整合性

高知落石事件（道路）と大東水害訴訟（河川）の判断基準の差異は、重要な論点である。

大東水害訴訟（最判昭59.1.26）は、河川の管理の瑕疵について、「過渡的安全性」の概念を用い、河川管理の特殊性（河川は自然発生的な公物であり、管理の対象となる区間が膨大であること等）を考慮して、瑕疵の判断基準を緩和した。

この差異は、道路が人工的に設置された営造物であるのに対し、河川が自然発生的な営造物であることに起因する。もっとも、道路であっても、本件のように自然環境に起因する危険（落石等）が問題となる場合には、大東水害訴訟の論理が一定程度妥当しうるとの見解もある。

よくある質問（Q&A）

Q1: 国家賠償法2条の「公の営造物」とは何か？

A1: 「公の営造物」とは、国又は公共団体が公の目的に供する有体物及び物的設備をいう。道路、河川、公園、学校施設、庁舎、上下水道等がこれに含まれる。「営造物」の概念は広く解されており、動産（公用車等）も含まれるとする見解が有力である。また、国又は公共団体が所有する必要はなく、事実上管理しているものであれば足りる。

Q2: 「設置の瑕疵」と「管理の瑕疵」の違いは何か？

A2: 「設置の瑕疵」とは、営造物の設計・施工の段階における欠陥であり、営造物が当初から安全性を欠いている場合をいう。「管理の瑕疵」とは、設置後の維持・修繕・保全の段階における欠陥であり、営造物が経年劣化や外的要因により安全性を欠くに至った場合をいう。本件の落石事故は、道路の管理の瑕疵（落石防止措置の不備）として問題となった。

Q3: 予算の抗弁が排斥される一方で、河川については瑕疵の判断基準が緩和されるのはなぜか？

A3: 高知落石事件は道路（人工公物）に関するものであり、道路を設置し供用する以上はその安全性を確保する責任が当然に認められる。他方、河川は自然発生的な公物であり、管理の対象区間が膨大であるため、すべての区間について最高水準の安全性を確保することは現実的に困難である。大東水害訴訟は、この河川管理の特殊性を考慮して「過渡的安全性」の概念を導入したものであり、予算の抗弁の肯定ではなく、「通常有すべき安全性」の水準自体を河川の特性に応じて設定したものと理解すべきである。

Q4: 営造物の瑕疵に基づく国家賠償が認められた場合、求償はどうなるか？

A4: 国家賠償法2条2項は、「前項の場合において、他に損害の原因について責に任ずべき者があるときは、国又は公共団体は、これに対して求償権を有する」と規定する。例えば、道路の施工を請け負った建設業者の施工不良が原因で瑕疵が生じた場合には、国又は公共団体は建設業者に対して求償することができる。

Q5: 民法717条（土地の工作物責任）との関係はどうなるか？

A5: 国家賠償法2条は、公の営造物の設置管理の瑕疵に基づく責任について、民法717条の特則として位置づけられる。公の営造物については国家賠償法2条が適用され、私人の所有する土地の工作物については民法717条が適用される。両者は無過失責任的性格を有する点で共通するが、国家賠償法2条は「公の目的に供する」営造物に限定される点で民法717条よりも適用範囲が狭い。

まとめ

高知落石事件（最判昭45.8.20）は、国家賠償法2条1項の営造物責任に関する基本的枠組みを確立した最重要判例である。

第一に、営造物の「瑕疵」とは、「営造物が通常有すべき安全性を欠いている状態」であり、管理者の過失の有無とは無関係に客観的に判断されることを明確にした。

第二に、営造物の瑕疵に基づく責任は無過失責任であり、管理者の過失の存在を要件としないことを確認した。

第三に、予算上の制約は瑕疵の判断に影響しないこと（予算の抗弁の排斥）を明確にした。営造物を供用する以上、その安全性を確保する責任を負うのは当然であり、予算不足を理由に責任を免れることはできない。

本判決は、営造物責任の基本判例として、後の判例（大東水害訴訟、大阪空港訴訟等）の出発点となるものであり、行政法学習において不可欠の判例である。瑕疵の客観的判断基準、無過失責任の性質、予算の抗弁の排斥という三つの基本命題を正確に理解し、他の判例との関係を整理することが求められる。

#営造物責任 #国家賠償法2条 #最高裁 #設置管理の瑕疵 #重要判例A #高知落石事件

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