判例集／行政法／行政財産使用許可の撤回と損失補償（東京都中央卸売市場事件）

行政財産使用許可の撤回と損失補償（東京都中央卸売市場事件）

重要度 A 行政法損失補償最判昭49.2.5　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約7分

行政財産使用許可の撤回と損失補償（東京都中央卸売市場事件）（最判昭49.2.5）は、都の市場の敷地を使う許可を、市場拡張のため撤回（将来に向けて取りやめること）したとき、補償が必要かが問題になった判例です。最高裁は、国有財産法の補償規定の類推適用を認めつつ、期間の定めのない使用許可による権利は本来の用途に必要になれば消える制約を含むので、特別の事情がない限り権利の喪失は補償の対象にならないとしました。補償の要否を権利の性質で決めた損失補償の判例です。

事案

行政財産の使用許可という仕組み

地方公共団体の財産のうち市場のように公の用に供されるものを行政財産といい、私人に使わせるのは本来の用途や目的を妨げない範囲に限られる。その方法の一つが使用許可である（現行の地方自治法238条の4第7項）。国有の行政財産なら、当時の国有財産法が普通財産の貸付契約解除の補償規定（24条）を準用していた（19条）が、都有の行政財産の使用許可の取消しには、地方自治法にも都の条例にも補償規定がなかった。

何が起きたか

Xは昭和21年、東京都が築地に開設した中央卸売市場の敷地のうち一定の区画について、期間を定めずに使用許可を受けた。目的はレストランや喫茶店などの建物を建てて所有することで、使用料は低額であった。Xは荒れた敷地を整地し、一部に建物を建てて喫茶店などを営んだが、残りの多くは未使用であった。その後、入荷量の急増で市場施設の拡充が必要になり、都は未使用部分の大半を返させることにし、昭和32年6月に都の条例を適用して使用許可を取り消した（講学上の撤回）。店舗は行政代執行で残りの区画へ移された。

訴えと下級審

Xは、許可で得た使用権は私有財産であり、撤回はその剥奪にあたるとして、都に損失補償を求めて訴えた。原判決（東京高判昭44.3.27）は、補償規定がなくても特別の犠牲には憲法29条3項に基づき補償を請求できるとし、本件の使用権喪失は特別の犠牲にあたるとして、更地価格の6割にあたる約1億円の支払を命じた。都が上告した。

要点

期間の定めのない行政財産の使用権は、用途上の必要が生じれば消える制約を内在させており、特別の事情がない限り撤回されても補償は要らない
撤回できるかどうかと補償が要るかどうかは別の問題であり、補償は撤回の効力発生の条件ではない
補償の根拠は国有財産法の類推適用に求められ、補償の要否は規制目的ではなく奪われる権利の性質で決まった

判旨

最高裁は原判決を破棄し差し戻した。まず補償の根拠について、国有と都有とで行政財産に違いはなく、公平の原則からも国有財産法の補償規定を都有行政財産の使用許可の撤回に類推適用すべきであり、憲法29条3項に直接基づいて論じる必要はないとした。次に補償の要否について、期間の定めのない使用許可による使用権は、本来の用途・目的上の必要が生じたときに原則として消滅すべきものであり、「権利自体に右のような制約が内在しているものとして付与されている」とした。そのため使用権の喪失そのものは原則として補償の対象にならず、例外は、支払った対価を償却しきれない期間内に必要が生じた場合や、許可に別段の定めがある場合など、なお使用権を保有する実質的理由を認めるに足りる「特別の事情」があるときに限られる。

観点 1

期間の定めのない行政財産の使用権は、用途上の必要が生じれば消える制約を内在させており、特別の事情がない限り撤回されても補償は要らない

行政財産は本来行政のための財産であり、私人の使用はその用途・目的を妨げない限りで認められるにすぎない。そこで最高裁は、期間を定めない使用許可で与えられた使用権には、本来の用途・目的上の必要が生じた時点で消滅するという制約が初めから組み込まれていると見た。必要が生じたことによる消滅はこの内在的制約の現れであり、使用者は原則としてもはや使用権を保持する実質的理由を失うから、使用権喪失そのものに対する補償（権利対価補償）は原則不要となる。ただし、払った対価をまだ回収できない期間内に必要が生じた場合や、許可に別段の定めがある場合など「特別の事情」があれば例外的に補償の余地が残る。「補償は一切不要」ではない点が短答の分かれ目である。

よくある誤り

用途上の必要を理由に撤回する場合、補償が必要となることは一切ない（×。特別の事情があれば例外がある）
撤回で営業できなくなった損失は、特別の犠牲として当然に補償される（×。原則は補償不要）
期間の定めの有無にかかわらず、使用権は私有財産と同じに扱われ権利の対価が補償される（×）

短答での問われ方

司法 H20 第22問ウは、内在的制約の判示をそのまま引いたうえで「補償が必要となることはない」と言い切った肢で×（特別の事情の留保が抜けている）。予備 H23 第23問／司法 H23 第37問アは、市場拡幅のための使用許可撤回による損失について補償不要の理由を選ばせる組合せ問題で、正解は「当初から公益上の理由で消滅が予定されていた権利の消滅による損失」（乙群F）。警察規制・公用制限・現状維持の規制といった他の理由と取り違えないこと。

論文での書き方

規範は「期間の定めのない行政財産の使用権は、用途・目的上の必要が生じれば消滅する制約を内在させて付与されたものであるから、特別の事情のない限り使用権喪失の補償は不要」。あてはめでは、許可期間の定めの有無、権利金など対価の支払とその償却期間、許可に付された特約、撤回理由が本来の用途上の必要か、を拾う。射程は期間の定めのない使用許可に限られ、期間の定めがある許可を期間内に撤回する場合には当然には及ばない。また、判決が原則として否定したのは使用権そのものの値段の補償であり、建物の移転費用や営業損失といった付随的な損失は別に検討する余地がある。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2008年第22問ウ直接

行政財産たる土地につき使用許可によって与えられた使用権は，それが期間の定めのない場合であれば，当該行政財産本来の用途又は目的上の必要を生じたときはその時点において原則として消滅すべきものであり，また，権利自体にこのような制約が内在しているものとして付与されているものとみるのが相当であるから，上記の必要が生じたことを理由として許可を撤回する場合，補償が必要となることはない。

観点 2

撤回できるかどうかと補償が要るかどうかは別の問題であり、補償は撤回の効力発生の条件ではない

適法に成立した行政行為を後の事情の変化を理由に将来に向かって失わせるのが撤回である。授益的な処分の撤回も、相手方の不利益を考慮してなお撤回すべき公益上の必要性が高ければ、明文の根拠がなくても許される（最判昭63.6.17・指定医師の指定撤回）。もっとも、撤回が許されることから直ちに補償が不要になるわけではなく、補償の要否は撤回される権利の性質に即して別途判断される。本判決も、撤回で使用権が失われたことについて補償の要否だけを独立に検討し、しかも原則として補償は要らないとした。補償が原則不要である以上、補償しなければ撤回の効力が生じないという関係は成り立たない。他方、特別の事情があれば補償が必要になるのだから、撤回が許されれば補償も当然に不要、ともいえない。

よくある誤り

撤回は明文の規定がなくても可能だが、損失を補償しなければ撤回の効力は生じない（×。補償の要否と撤回の効力は別）
撤回が許される以上、撤回に伴う財産的損害の補償は当然に不要となる（×。権利の性質によっては補償が必要になりうる）

短答での問われ方

予備 R3 第14問アは前半（明文なくても撤回可能）が正しく、後半（補償しなければ撤回の効力が生じない）が誤りで全体として×。司法 H25 第23問ウ（撤回が許されても補償が当然不要とは限らない）は○。どちらも「撤回の可否」と「補償の要否」を分けて考えられるかを問う。

論文での書き方

答案では、①撤回の法的根拠（明文不要か）、②撤回の制限（授益的処分では相手方の不利益と公益上の必要の比較）、③撤回後の補償、を別々の段階として書く。補償の要否を撤回の適法性の要件に混ぜ込まない。本判決は③の段階の判例であり、①②は最判昭63.6.17の規範で書く。

この観点で解ける過去問（2肢）

予備試験 2021年第14問ア直接

行政庁が適法に行った行政行為をその後の事情の変化に伴って将来に向かって撤回することは，法令上直接明文の規定がなくとも可能であるが，それによって不利益を被る者に生じる損失を補償しなければ当該撤回の効力は生じない。

司法試験 2013年第23問ウ直接

行政庁が適法に行った行政行為をその後の事情の変化に伴い将来に向かって撤回することが許されたとしても、撤回に伴う財産的損害の補償が当然に不要となるとは限らない。

観点 3

補償の根拠は国有財産法の類推適用に求められ、補償の要否は規制目的ではなく奪われる権利の性質で決まった

原判決が憲法29条3項を直接の根拠にしたのに対し、最高裁は、国有の行政財産なら国有財産法により補償規定が準用されるのに都有だと規定がないのは不公平だとして、同法の規定を類推適用し、憲法を直接持ち出すまでもないとした。個別法に手がかりがあればそちらを使い、憲法の直接適用には慎重な姿勢の一例である。また、補償を否定した理由は、規制の目的（災害防止や警察目的）ではなく、侵害された利益である使用権がもともと消滅を予定された弱い権利だという点にある。ため池条例事件（最大判昭38.6.26）や鉱業法64条事件（最判昭57.2.5）が規制目的を決め手にしたのと並べると、本判決だけが性質を異にする。

よくある誤り

本判決は憲法29条3項を直接の根拠として補償請求権を認めた（×。国有財産法の類推適用によった）
本判決は、撤回が警察目的の規制であることを理由に補償を否定した（×。理由は使用権の性質＝内在的制約）

短答での問われ方

予備 H26 第24問／司法 H26 第37問は、補償不要とした四つの判例のうち判断の主要な要素が他と異なるものを選ばせる問題。鉱業法64条（最判昭57.2.5）、ため池条例（最大判昭38.6.26）、道路工事と危険物施設の移転（最判昭58.2.18）が規制の目的・性格を決め手にしたのに対し、本判決（ウ）は侵害された利益の性格を決め手にしており、ウが他と異なるものとなる。

論文での書き方

補償規定がない事案では、まず個別法の補償規定の類推ができないかを検討し、できなければ憲法29条3項に基づく直接請求（最大判昭43.11.27）に進む、という順で書くとよい。補償の要否の判断要素として、規制の目的・態様と並び、侵害される権利の性質（許可によって与えられた制約付きの地位か）を挙げ、本判決をその代表例として使う。