競業者の原告適格――公衆浴場業

事案

公衆浴場の許可制と距離制限

公衆浴場を営むには都道府県知事の許可を受けなければならない（公衆浴場法2条1項）。知事は、設置場所や構造設備が公衆衛生上不適当なときのほか、設置場所が「配置の適正」を欠くと認めるときも許可を与えないことができ（同条2項）、配置の具体的な基準は都道府県が条例で定める（同条3項）。当時の京都府の施行条例は、既存の各浴場との最短距離を250メートルの間隔とすることを原則とし、土地の状況や人口密度、入浴回数などから知事が適正と認めれば例外を許す仕組みであった。また府には、浴場の新設について、利用区域内の人口がおおむね2000人を下回る場合には利害関係人の意見を聴くとする内規があった。

新規業者への営業許可

昭和31年10月、京都府知事は、国の委任事務として、訴外Aに京都市内での公衆浴場の営業許可を与えた。同じ市内で浴場を営むX1とX2は、この許可には瑕疵があると主張した。X1は、Aの浴場と自分の浴場の最短距離は208メートル余りしかなく、条例の250メートル基準を割り込んでいると述べた。X2は、自分の浴場との距離は250メートルを超えるものの、新設によって各浴場の利用区域内の人口が内規の2000人を下回ることになるのに、内規が求める利害関係人の意見聴取を知事が行わなかったと主張した。

無効確認の訴えと下級審の判断

X1・X2は、許可事務が国の委任事務であったことから国を被告として、Aへの営業許可の無効確認を求めて出訴した。行政事件訴訟特例法の時代の事件である。第一審（京都地判昭32.6.29）と控訴審（大阪高判昭33.4.26）は、いずれも公衆浴場法の目的はもっぱら公衆衛生の維持向上にあるとみて、濫立が抑えられることで既存業者が得る利益は許可制の反射的な効果にすぎず、法が保護する利益ではないとし、Xらの原告適格を否定して訴えを退けた。Xらがこれを不服として上告した。

要点

1. 公衆浴場の既存業者は新規業者への営業許可を争う原告適格を有する
2. 原告適格は根拠法規が個人の利益を保護する趣旨を含むかで決まる
3. 競業者の原告適格は当然には認められず根拠法の仕組みごとに判断する
4. 公衆浴場の適正配置規制は衛生確保と濫立防止の両面の目的を持つ

判旨

破棄差戻し。最高裁は、公衆浴場法が許可制を採り配置の適正を要件としたのは主に「国民保健及び環境衛生」という公益の見地からだとしつつ、同時に、無用の競争で経営が不合理化しないよう濫立を防ぐことも公共の福祉に必要だとの見地から、許可を受けた業者を濫立による経営の不合理化から守る意図も含むと読んだ。そのうえで、適正な許可制度の運用によって守られる既存業者の営業上の利益は「単なる事実上の反射的利益というにとどまらず公衆浴場法によって保護せられる法的利益」であるとして、既存業者の原告適格を認めた。これには既存業者の利益は反射的利益にすぎないとする奥野裁判官の反対意見と、事実上の利益でも直接かつ重大な損害があれば原告適格を認めるべきだとする池田裁判官の意見が付いている。

観点 1

公衆浴場の既存業者は新規業者への営業許可を争う原告適格を有する

公衆浴場法2条2項が許可の要件に「配置の適正」を入れたのは、主には国民保健と環境衛生のためであるが、それに加えて、濫立による無用の競争で経営が不合理化することを防ぎ、許可を受けた業者を守る意図も含まれている。だから、適正な配置規制の運用によって既存業者が受ける営業上の利益は、許可制の副産物としての反射的利益ではなく、法律が保護する利益である。その結果、近くに新規業者が許可を受けた場合、距離基準違反などを理由に既存業者がその許可の効力を争うことができる。本件は無効確認訴訟であったが、試験では取消訴訟の原告適格として問われ、結論は変わらない。

よくある誤り

• 公衆浴場法の配置規制は専ら公衆衛生の確保を目的とするから、既存業者が受ける利益は反射的利益にすぎず、原告適格は否定される（×。それは下級審と反対意見の立場）
• 既存業者の原告適格は、営業上の損害が直接かつ重大であることを理由に認められた（×。多数意見は根拠法の趣旨から法的利益と認めた。損害の重大性を言うのは池田意見）
• 本判決は、配置規制が既存業者に独占的な営業権を与えるものであるとした（×。既存業者を濫立による経営の不合理化から守る意図を読んだにとどまる）

短答での問われ方

予備試験2021年問18イがこの判例の理由と結論をそのまま問い、正しい肢である。配置の適正の趣旨を「国民保健と環境衛生の確保に加え、濫立の防止による既存業者の保護も含む」と言えるかが鍵で、「専ら衛生目的だから反射的利益にすぎない」とする記述は誤りと判断する。肢は取消訴訟の原告適格として書かれているが、無効確認訴訟であった本件と結論は同じである。同じ問は競願関係（ア）、新潟空港事件（ウ）、総合設計許可（エ）を並べて原告適格の判例を横断的に問う。

論文での書き方

既存業者が新規業者への許可を争う設例では、まず許可要件のなかに需給調整や配置の適正といった既存業者の経営に関わる要素があるかを探す。そのうえで「この要素は公益の確保と並んで既存業者を濫立による経営悪化から守る趣旨を含む」とあてはめ、既存業者の営業上の利益を個別的利益として切り出す。距離基準の数値や営業区域の重なりを拾うと、保護範囲に入る者の特定まで書ける。

この観点で解ける過去問（1肢）

予備試験 2021年 第18問 イ直接

公衆浴場法が設置場所の「配置の適正」を公衆浴場営業許可の要件とする趣旨は，国民保健及び環境衛生の確保のほか，濫立の防止により既存業者の利益を保護する目的をも有するから，既存の公衆浴場業者は，近隣において新規参入を求めてきた第三者に対する上記許可につき，その取消しを求める原告適格を有する。

○正しい ×誤り

観点 2

原告適格は根拠法規が個人の利益を保護する趣旨を含むかで決まる

本判決は、営業許可は自由の回復にすぎず既存業者の利益は反射的利益だという一般論で片付けず、公衆浴場法という個別の根拠法規の仕組みを解釈して原告適格を判断した。この姿勢は、処分の根拠法規が問題の利益を一般的公益に吸収解消させず個々人の個別的利益としても保護する趣旨を含むかを問う「法律上保護された利益説」の先駆けと位置づけられ、主婦連ジュース事件（最判昭53.3.14）、長沼ナイキ事件（最判昭57.9.9）、新潟空港事件（最判平元.2.17）へと続く判例法理の出発点となった。他方、池田意見は、反射的利益でも具体的な個人的利益が直接かつ重大に害されれば原告適格を認めるという、法的保護に値する利益説に近い考え方を示した。

よくある誤り

• 原告適格は、処分の根拠規定の趣旨にかかわらず、原告の利益が保護すべきものであるかどうかによって判断される（×。判例は根拠規定の趣旨から判断する。司法2009年問29アの誤り方）
• 本判決の多数意見は、既存業者の損害が直接かつ重大であることを理由に原告適格を認めた（×。それは池田意見の考え方で、多数意見は公衆浴場法の趣旨から法的利益と認めた）
• 原告適格の有無は、処分が許可か特許かという性質だけで機械的に決まる（×。本判決は許可の性質の一般論によらず、配置規制を組み込んだ根拠法の構造を解釈した）

短答での問われ方

司法試験2009年問29は、病院開設許可を近隣の医師らが争った最判平19.10.19の判示を読ませる問題で、アは「根拠規定の趣旨にかかわらず、利益が保護すべきものかどうかで判断する考え方に基づく」として誤り、エは「自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者には該当しないと判断した」として正しい。根拠法規の趣旨を読むという本判決以来の物差しを知っていれば、どちらも判断できる。予備試験2021年問18の各肢も同じ物差しで結論が出ている。

論文での書き方

原告適格の論証では、行訴法9条1項の「法律上の利益を有する者」を、処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者と定義し、公益に吸収されず個別的利益としても保護されているかを9条2項の考慮事項（根拠法令の趣旨目的、関係法令、被侵害利益の内容・性質）に従って判断する、と規範を立てる。本判決はこの説の出発点として引用でき、処分の種類の一般論でなく根拠法の仕組みを読むという姿勢を示す判例として使う。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2009年 第29問 ア応用

この判決は，Xらの原告適格について，本件開設許可の根拠となる規定の趣旨にかかわらず，Xらの利益が保護すべきものであるかどうかによって判断すべきであるとの考え方に基づいている。

○正しい ×誤り

観点 3

競業者の原告適格は当然には認められず根拠法の仕組みごとに判断する

既存業者なら常に新規業者への許可を争えるわけではない。質屋営業法の許可（最判昭34.8.18）では既存業者の原告適格が否定され、病院の開設許可を近隣の医師らが争った最判平19.10.19も、医療法の許可要件は付近の医療施設開設者の利益を考慮することを予定していないとして否定した。他方、一般廃棄物処理業の許可について、最判平26.1.28は、既存業者の事業への影響を考慮して許否を決める仕組みから、その営業上の利益を個別的利益として保護する趣旨を読み取り、肯定した。結論を分けるのは、根拠法が既存業者の経営への影響を許否の判断に組み込んでいるかである。これと区別すべきなのが競願関係で、拒否された申請者は、自分への拒否処分と表裏の関係にある競願者への免許処分も当然に争える（最判昭43.12.24）。

よくある誤り

• 許可の名あて人と競争関係に立つ事業者には、一般に当該許可の取消しを求める原告適格がない（×。病院開設許可の判例は医療法について判断しただけで、公衆浴場や一般廃棄物処理業では肯定されている。司法2009年問29イの誤り方）
• 競業関係にある既存業者には、規制の趣旨を問わず常に新規業者への許可の取消しを求める原告適格が認められる（×。質屋営業や病院開設では否定されている）
• 一般廃棄物処理業の既存許可業者は、新規業者への許可によって受ける影響が事実上のものにすぎないから原告適格を有しない（×。最判平26.1.28は肯定）
• 競願関係にある申請者が他方への免許を争うには、根拠法規が自己の営業上の利益を保護する趣旨を含むことが必要である（×。競願では拒否処分と免許処分が表裏の関係にあり当然に原告適格がある）

短答での問われ方

予備試験2018年問21ウは一般廃棄物収集運搬業の既存業者の原告適格を肯定する正しい肢で、既存業者の事業への影響を考慮して許否を決める仕組みから営業上の利益を読み取る。司法試験2009年問29イは、病院開設許可の判決から「事業の許可に関する限り競争関係に立つ事業者には一般に原告適格がない」と導く肢で、誤りである。否定例は個別の法律についての判断にすぎない。予備試験2021年問18アは、競願関係の申請者が競願者への免許処分の取消訴訟も提起できるとする正しい肢で、競業者型とは理屈が違う。

論文での書き方

競業者型の答案では、規制の仕組みが既存業者の経営への影響を許否の判断に組み込んでいるか（距離制限、需給調整、区域ごとの許可の管理、許可の性質）を条文から具体的に拾い、本判決と最判平26.1.28を肯定例、最判昭34.8.18と最判平19.10.19を否定例として対比させる。許可要件が構造設備や人員など安全・衛生の確保だけに向けられている場合は、既存業者の利益は反射的利益にとどまると結論づける。競願の設例では、この検討を経ずに表裏の関係から原告適格を導く。

この観点で解ける過去問（4肢）

予備試験 2018年 第21問 ウ応用

①市町村長から一定の区域につき既に一般廃棄物収集運搬業の許可を受けてこれを営んでいるXが，当該区域を対象としてAに対してされた一般廃棄物収集運搬業の許可処分の取消訴訟を提起した事案。②廃棄物の処理及び清掃に関する法律は，他の者からの一般廃棄物処理業（一般廃棄物収集運搬業を含む。）の許可の申請に対して市町村長が既存の許可業者の事業への影響を考慮してその許否を判断することを通じて，当該区域の衛生や環境を保持する上でその基礎となるものとして，その事業に係る営業上の利益を個々の既存の許可業者の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むものと解されるから，XはAに対する上記許可の取消しを求める原告適格を有する。

○正しい ×誤り

予備試験 2021年 第18問 ア対比

免許の申請が競願関係にある場合において，申請拒否処分を受けた申請者は，自己に対する拒否処分の取消訴訟を提起することができるほか，競願者に対する免許処分の取消訴訟を提起することもできる。

○正しい ×誤り

司法試験 2009年 第29問 イ対比

この判決の考え方によれば，一般に，事業等の許可に関する限り，当該許可の名あて人たる事業者と競争関係に立つ事業者には当該許可の取消しを求める原告適格がないことになる。

○正しい ×誤り

司法試験 2009年 第29問 エ対比

この判決は，Xらが，本件開設許可により，自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され，又は必然的に侵害されるおそれのある者には該当しないとの判断を示したものである。

○正しい ×誤り

観点 4

公衆浴場の適正配置規制は衛生確保と濫立防止の両面の目的を持つ

公衆浴場の適正配置規制は、最大判昭30.1.26が国民保健と環境衛生の確保を目的とするものとして合憲としたものであり、本判決はこれを前提にしつつ、濫立による経営の不合理化を防ぐという既存業者保護の面も読み込んだ。濫立は無用の競争を生み、経営が苦しくなれば衛生設備の低下も招くという因果の説明は、行政法では原告適格を、憲法では職業選択の自由に対する規制目的を論じる場面で共通して使われる。この規制は新規参入を制限して既存業者を守る結果になるため、憲法22条1項との緊張関係が指摘されてきた。その後、最判平元.1.20は、この規制を公衆浴場業者の経営の安定を図る積極目的の規制と位置づけて合憲としている。

よくある誤り

• 公衆浴場の適正配置規制は、入浴者自身を本人のために保護するパターナリズムに基づく規制である（×。濫立防止と衛生水準の維持という社会全体の利益のための規制）
• 本判決は、公衆浴場法の配置規制は既存業者の保護だけを目的とするとした（×。主目的は国民保健と環境衛生で、既存業者保護はそれと並ぶ面とされた）

短答での問われ方

司法試験2010年問7アは、公衆浴場の濫立が無用の競争を生み衛生設備の低下を招くことを理由に適正配置を許可要件とする規制について、パターナリズムに基づく規制ではないと判断させる肢である。規制目的が濫立防止と衛生水準の維持にあることを知っていれば解ける。行政法の短答で直接問われることは少ないが、本判決の「濫立による経営の不合理化」という理由づけを憲法の規制目的論と結びつけておくとよい。

論文での書き方

論文では、原告適格の論証で根拠法の目的を論じる際に、規制の目的を公衆衛生の確保だけに限定せず、濫立による経営悪化を防ぐ面を併せ持つと書くことで、既存業者の利益を個別的利益として切り出す足場ができる。憲法の答案で距離制限を論じる場合には、既存業者保護が規制の実質になっていないかという観点から、本判決の理由づけが職業選択の自由への制約の強さを示す材料になる。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2010年 第7問 ア対比

公衆浴場を自由に開設できるようにすると，公衆浴場が濫立し，浴場経営に無用の競争を生じさせ，ひいては浴場の衛生設備が低下することなどが考えられる。それゆえ，公衆浴場の濫立を防止するため，公衆浴場の適正配置を開設の許可要件とする。

○正しい ×誤り

関連する判例

• 最判昭34.8.18対比質屋営業法の許可について既存業者の原告適格を否定した判例で、規制の趣旨により結論が分かれる対比例となる。
• 競業者の原告適格――一般廃棄物処理業最判平26.1.28同旨一般廃棄物処理業の既存許可業者に、需給調整の仕組みから原告適格を認めた判例で、本判決と同じ競業者肯定型である。
• 主婦連ジュース事件最判昭53.3.14同旨主婦連ジュース事件で、法律上保護された利益説を明示した判例であり、本判決の判断方法を受け継ぐ。
• 最判平元.2.17同旨新潟空港事件で、根拠法規の趣旨から周辺住民の個別的利益を読み取り原告適格を認めた判例である。
• 最大判昭30.1.26同旨公衆浴場の適正配置規制を国民保健と環境衛生の確保を目的とするものとして合憲とした判例で、本判決はこれを前提にしている。
• 最判平19.10.19対比病院の開設許可について、医療法が付近の医療施設開設者の利益を考慮していないとして、近隣の医師らの原告適格を否定した判例である。
• 墓地埋葬通達事件最判昭43.12.24対比競願関係にある申請者は、自己への拒否処分のほか競願者への免許処分の取消しも求められるとした判例で、競業者型と区別する。